基于S—CAD方法的新能源汽車推廣應用政策研究

董昊鑫+趙惠

摘要：文章采用S-CAD政策分析方法對新能源汽車推廣應用政策的內在邏輯性、充要性、可行性及實施效果進行科學論證，從政府主導觀點角度梳理出新能源汽車推廣應用政策從前提/立場到預期結果的邏輯鏈條。

關鍵詞：新能源汽車推廣應用政策；S-CAD方法；實施效果

一、 前言

新能源汽車以其電能驅動和零排放的特性迎合節能減排要求，得到政府的大力支持。自2009年開展新能源汽車示范推廣以來，政府相繼出臺了相關支持政策。2014年7月14日，國務院辦公廳出臺《關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（簡稱《意見》），標志著新能源汽車推廣應用政策體系框架基本形成。《意見》的頒布實施，一方面促進了新能源汽車市場規模的不斷擴大，同時也暴露出新能源汽車推廣政策存在眾多不足。因此，需要對新能源汽車推廣政策進行評估分析。本文采用S-CAD政策分析評估方法，對新能源汽車推廣政策進行系統性評估，分析新能源汽車推廣政策的傳遞機制，檢驗政策在推行過程中的預期結果與實際結果的差異，并提出政策建議。

二、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析

1. S-CAD方法介紹。S-CAD分析方法從一個分析觀點（S-subjectivity）入手，從政策一致性（C-consistency）、充要性（A-adequacy）、可行性（D-dependency）三個方面進行全方位的系統性分析。S-CAD政策分析方法適用于事前政策規劃和事后政策評估。一方面辯證看待不同觀點，另一方面構建邏輯體系甄別不同觀點間的聯系 （梁鶴年，2009）。S-CAD方法解析新能源汽車推廣政策，主要分為三步：（1）進行主導觀點分析，明確政府制定該項政策的立場、目標、手段及預期實現效果；（2）政策設計是否具有邏輯性、必要性以及可行性；（3）對政策作出評價，梳理出新能源汽車推廣政策中的問題并提出政策建議。

2. 主導觀點分析。針對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析，選定從政策制定和執行主體即政府角度的“主導觀點”出發，從四個方面進行解構：

（1）新能源汽車推廣政策的前提/立場（Premises and St-ances，簡稱PS）。

《意見》明確提出了此次推廣政策三個前提/立場：

PS1——加快新能源汽車的推廣應用；

PS2——有效緩解能源和環境壓力；

PS3——促進新能源汽車轉型升級。

（2）新能源汽車推廣政策的目標（Goal，簡稱G）。

《意見》的制定主體是政府，通過對政府角色和職能的具體分析及結合政策文本的指導思想，可以總結出三個政策目標：

G1：建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系；

G2：創造統一開放、發展有序的競爭環境；

G3：加快培育市場；

G4：促進新能源汽車產業的健康快速發展。

（3）新能源汽車推廣政策的政策手段（Strategy，簡稱S）。通過對《意見》歸納總結，推廣政策手段主要有以下七點：

S1：加快充電設施建設，包括制定充電設施發展規劃和技術標準（S1.1），完善城市規劃和相應標準（S1.2），完善充電設施用地政策（S1.3），完善用電價格政策（S1.4），推進充電設施關鍵技術攻關（S1.5），鼓勵公共單位加快內部停車場充電設施建設（S1.6），落實充電設施建設責任（S1.7）。

S2：積極引導企業創新商業模式，包括加快售后服務體系建設（S2.1），積極鼓勵投融資創新（S2.2）以及發揮信息技術的積極作用（S2.3）。

S3：推動公共服務領域率先推廣應用，包括擴大公共服務領域新能源汽車應用規模（S3.1）和推進黨政機關和公共機構、企事業單位使用新能源汽車（S3.2）。

S4：進一步完善政策體系，包括完善新能源汽車推廣補貼政策（S4.1），改革完善城市公交車成品油價格補貼政策（S4.2），給予新能源汽車稅收優惠（S4.3），多渠道籌集支持新能源汽車發展的資金（S4.4），完善新能源汽車金融服務體系（S4.5），制定新能源汽車企業準入政策（S4.6），建立企業平均燃料消耗量管理制度（S4.7），實行差異化的新能源汽車交通管理政策（S4.8）。

S5：堅決破除地方保護，包括統一標準和目錄（S5.1）和規范市場秩序（S5.2）。

S6：加強技術創新產品和產品質量監管，包括加大科技攻關支持力度（S6.1），組織實施產業技術創新工程（S6.2）以及完善新能源汽車產品質量保障體系（S6.3）。

S7：進一步組織領導，包括加強地方政府的組織推動作用（S7.1），加強部門間的統籌協調（S7.2）以及加強宣傳引導和輿論監督（S7.3）。

（4）新能源汽車推廣政策的預期結果（Result，簡稱R）。結合政府制定《意見》的三個前提/立場和四個目標，新能源汽車推廣政策的預期結果可提煉為新能源汽車銷售規模擴大（R1）和大氣環境污染狀況改善（R2）。

3. 新能源汽車推廣政策的S-CAD分析（圖1）。

（1）邏輯分析（C-consistency）。邏輯分析著眼于檢驗“主導觀點”的前提/立場與政策的目標、手段和結果之間的邏輯關系，即目標是否代表了前提/立場，手段是否能達成目標，結果是否是手段的體現。針對新能源汽車推廣政策的邏輯性分析，具體過程如下：

首先，分析前提/立場與目標間的邏輯關系。

①通過建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1）、創造統一開放、競爭有序的發展環境（G2）、加快培育市場（G3）及促進新能源汽車產業健康發展（G4）有利于加快新能源汽車的推廣應用（PS1）。因此，G1、G2、G3和G4邏輯代表了PS1。endprint

②通過建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1），比如制定財政補貼標準，加快培育市場（G3）提升新能源汽車銷量，促進新能源汽車產業健康發展（G4），增加新能源汽車銷售占比，減輕對化石燃料的依賴，有利于緩解能源和環境壓力（PS2）。因此，G1、G3和G4邏輯代表了PS2。

③通過建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1），如采用經濟激勵手段和政策引導實現產學研結合，創造統一開放、競爭有序的發展環境（G2），減少地方保護主義，及促進新能源汽車產業健康發展（G4）有利于促進汽車產業轉型升級（PS3）。因此，G1、G2和G4邏輯代表了PS3。

其次，分析目標與手段間的邏輯關系。

①與建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1）相關的手段是進一步完善政策體系（S4）和加強組織領導（S7）。通過政府的積極推動（S7.1），加強部門間的協調（S7.2），減少部門間、區域間行政隔閡，完善各項與新能源汽車相關的政策文本，有利于保障政策體系的科學性。因此，S4和S7邏輯體現了G1。

②與創造統一開放、競爭有序的發展環境（G2）相關的手段的堅決破除地方保護主義（S5）和加強組織領導（S7）。地方政府應該嚴格執行全國統一的行業標準，不得阻礙區域外新能源汽車進入本地市場，堅決清除各地區不利于新能源汽車發展的違規政策，這樣才能保障新能源汽車發展環境的公平、公開。因此，S5和S7邏輯體現了G2。

③與加快培育市場（G3）和促進新能源汽車產業健康發展（G4）相關的手段是加快充電設施建設（S1），引導企業創新商業模式（S2），推動公共服務領域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術創新和產品質量監管（S6）以及加強組織領導（S7）。從政策主體約束、政策體系完善、產業模式創新等方面的詳細規定，有利于促進新能源汽車市場和產業的良性發展。因此，S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7邏輯體現了G3和G4。

最后，分析預期結果與手段間的邏輯關系。

①新能源汽車銷售規模擴大（R1）有賴于充電設施的完善（S1），商業模式包括汽車金融服務體系、投融資體系的完善（S2），政府采購以及示范效應（S3），完備的政策體系（S4），政策上平等對待（S5），產學研結合及嚴格的質量監管（S6）以及政府的堅強領導（S7）。七項措施顧及了從新能源汽車研發、生產、銷售、售后、使用等全產業鏈環節，極大地促進了新能源汽車市場規模的增長。因此，R1邏輯體現了S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7。

②大氣環境污染狀況改善（R2）有賴于公共服務領域的率先推廣（S3），政策體系的完善（S4）和加強技術創新和產品質量監管（S6）。大氣環境污染的重要污染源之一是汽車尾氣排放。通過政府購買，促進新能源公共汽車的普及，以及通過降低消費者購買和使用成本、加強質量監管，促進新能源小型汽車的普及，在一定程度上會減緩大氣污染狀況。因此，R2邏輯體現了S3、S4和S6。

（2）經濟分析（A-adequacy）。經濟分析用來分析資源配置效率，也即政策的實際效率。經濟分析著眼于目標對前提/立場、手段對目標以及預期結果對手段的充要性分析。針對新能源汽車推廣政策的經濟分析，具體過程如下：

首先，分析目標對前提/立場的充要性。

（1）為加快新能源汽車推廣（PS1），建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1），促進統一開放、競爭有序的發展環境（G2），加快市場培育（G3）以及促進新能源汽車產業的快速發展（G4）具有較高的充分性和必要性。

（2）建立新能源汽車發展政策體系（G1）、加快市場培育（G3）及促進新能源汽車產業的快速發展（G4）對與緩解能源和環境壓力（PS2）是必要的但充分性或有不足。以汽車行業對能源及環境影響為例，需要考慮到新能源汽車的電力來源、廢棄電池的處置和傳統汽車的油耗技術進步和排放標準。汽車僅為影響能源和環境的因素之一。

（3）建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1），促進統一開放、競爭有序的發展環境（G2）以及促進新能源汽車產業的健康發展（G4）對于實現新能源汽車產業的轉型升級是充分且必要的。

其次，分析各個手段對目標的充要性。

（1）完善政策體系（S4）和加強組織領導（S7）對于建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系是充分且必要的。政府高層設計和執行部門的有力推動，著重于制定設計全產業鏈的政策體系，對保持新能源汽車產業政策的穩定性大有裨益。

（2）破除地方保護（S5），包括統一標準和目錄（S5.1），規范市場秩序（S5.2）及加強組織領導（S7）對于形成統一開放、競爭有序的市場環境（G2）是必要的但充分性不足。政府對廠商的補貼力度相對比較大，廠商在獲得資金支持的同時由于監管不力滋生了套取補貼行為，影響了市場環境的公平性。

（3）加快充電設施建設（S1），引導企業創新商業模式（S2），推動公共服務領域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術創新和產品質量監管（S6）以及加強組織領導（S7）對加快培育市場（G3）和促進新能源汽車產業健康發展（G4）是充分且必要的。新能源汽車產業的健康發展（G4）在一定程度上包括了培育市場（G3）的內涵，而且還包括了技術創新、品牌提升等方面的考量。因此，完備的政策手段有利于新能源汽車銷量和質量的雙提升。

最后，分析預期結果對手段的充要性。

（1）新能源汽車銷售規模擴大（R1）對加快充電設施建設（S1），引導企業創新商業模式（S2），推動公共服務領域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術創新和產品質量監管（S6）以及加強組織領導（S7）是必要的但充分性不足。自2014年頒布實施該政策以來，新能源汽車產銷兩端數量均成上升之勢，但是導致市場規模擴大的原因有很多，比如消費者環保意識的增強，政府大量補貼致使企業擴產等。endprint

（2）大氣環境污染狀況改善（R2）對促進公共服務領域的率先推廣（S3），政策體系的完善（S4）和加強技術創新和產品質量監管（S6）同樣具有必要性但充分性不足。2016年全國城市空氣總體呈好轉趨勢，一方面得益于新能源汽車保有量上升，減緩了傳統汽車銷售增長速度，另一方面在供給側改革背景下，部分高污染企業如鋼鐵、水泥等工廠限產、停產，也有利于大氣環境的改善。

（3）可行性分析（D-dependency）。可行性分析主要針對政策的可操作性和認可度的分析。在政策制定與推行的過程中，不僅有“主導觀點”，還存在諸多“相關觀點”。政策能否順利實施，在很大程度上取決于政策是否符合“相關觀點”的前提/立場。在此之前，需要從政策關鍵前提/立場出發，找到關鍵目標、手段和結果鏈條。

從中央政府角度看新能源汽車推廣政策，在加快新能源汽車推廣應用（PS1）、緩解能源和環境壓力（PS2）和促進汽車產業轉型升級（PS3）三個前提/立場中，《指導意見》的制定主體中央政府最關注新能源產業發展的本質使命--緩解能源和環境壓力（PS2），但對于中央政府和地方政府來講，加快新能源汽車推廣應用（PS1）和促進汽車產業轉型升級（PS3）是共同追求。

在緩解能源和環境壓力（PS2）的三個目標中，建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系（G1）是從政府角度希望建立新能源汽車產業發展的長效機制，減少政府干預的隨機性，保證政策體系的完整性和穩定性；在加快市場培育（G3）及促進新能源汽車產業的快速發展（G4）目標中，G3是G4分支目標之一。從生產企業角度看，新能源汽車產業的發展（G4），既包括市場規模的擴大（G3），也包括核心競爭力、品牌形象以及質量把控等方面的提升。因此，促進新能源汽車產業的快速發展（G4）的重要性顯而易見。

進一步完善政策體系（S4）為供需兩側合理發展提供了制度保障，對核心目標（G4）的影響最大。S4相對應的關鍵預期結果則落腳于新能源汽車產業發展的根本——大氣環境的改善（R2）上來。綜上所述，緩解能源和環境壓力（PS2）——促進新能源汽車產業的快速發展（G4）——完善政策體系（S4）——改善大氣環境（R2）成為了關鍵鏈條。

《意見》的“相關觀點方”主要包括地方政府、生產企業和消費者，三者對于關鍵鏈條的看法和態度是推廣政策能否順利實施的關鍵。

地方政府認為新能源汽車產業是地方經濟社會發展的“名片”，是推動經濟發展的新的增長點；生產企業更易獲得政府的政策支持，減少企業生產負擔和制度成本；消費者對于購買新能源汽車更多的是出于環保意識的考慮，因此更關注銷售價格和充電樁等基礎設施建設，推廣政策自然滿足了消費者的訴求。總體而言，《意見》基本滿足相關觀點方的利益訴求，因此政策能夠比較順利實施。

三、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析總結

新能源汽車推廣政策的S-CAD分析結果表明：政策邏輯性較強；必要性充足但充分性方面存在一定不足；同時政策的可行性較高。然而，從預期效果與實際效果對比分析，雖然新能源汽車產業在政策推行期有了長足發展，但在對于大氣環境污染的改善以及對新能源汽車行業本身轉型效果并不明顯，原因在于：新能源汽車行業存在騙取補貼行為，部分廠商通過獲取汽車生產資質、汽車原型整體購買、貼牌虛假銷售等方式造假銷售量數據，以獲取政府財政補貼；廢棄新能源汽車處理方式無成文規定；自主品牌新能源汽車用能轉換效率、續航能力及整車裝備工藝相比傳統汽車存在較大差距，消費者面對同價位競品選擇，更傾向于傳統汽車等。因此，根據《意見》實施兩年的效果和S-CAD的分析結果，新能源汽車推廣政策應該在杜絕騙補行為、著力支持研發、形成廢舊部件回收機制等方面進行強化。

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基金項目：中國石油大學（北京）科研基金資助項目（項目號：zx20150120）。

作者簡介：董昊鑫（1991-），男，漢族，山東省安丘市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為投資理論與實踐；趙惠（1989-），女，漢族，山東省濱州市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為投資理論與實踐。

收稿日期：2017-10-11。endprint