建設新型教育智庫與教育科研系統的改革轉型

文/劉繼青

建設新型教育智庫與教育科研系統的改革轉型

文/劉繼青

建設中國特色新型教育智庫組織，是對我國教育政策研究機構、科研系統提出的自身現代化轉型的戰略目標。推進教育科研機構向教育智庫轉型，實現建設新型教育智庫的目標，既是一個理論上涉及多個層面的問題，又是一項影響深遠的重大現實命題，必須以更廣泛的理論視角，對新型教育智庫建設的基本問題予以辨析，深刻把握承擔智庫職能的教育科研系統發展的歷史邏輯，形成建設新型教育智庫的理論基礎。在此基礎上，堅持問題導向、目標引領，深化體制機制改革，為推動教育科研系統向新型教育智庫轉型提出戰略設計和政策建議。

在三個層面上理解新型教育智庫

（一）從推進國家治理體系和治理能力現代化的整體層面明確教育智庫的功能及定位

智庫是一個現代國家治理系統中的一環，在現代治理理論的視野中，治理是多元主體參與的民主協商性共治形態，教育治理亦然。其突出特征是多元主體參與的合作管理、共同管理、共同治理。智庫作為一種組織和制度安排，是公共決策的參與者，也是參與教育治理的主體之一。

從現代智庫出現和發展最早的美國來看，“智庫已經成為美國政治體系不可缺少的一部分，被看作是‘影子政府’”。誠如《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》所指出的：“縱觀當今世界各國現代化發展歷程，智庫在國家治理中發揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現。”現代智庫不僅生產專業知識和思想、開展戰略謀劃、提供公共政策方案，同時，智庫體系作為溝通政府與社會之間的一個獨立系統，在參與式治理和協商式決策過程中，發揮著“在政府和公眾之間斡旋”“把公眾參與的不同形式結合起來，提供高質量的研究和分析”的功能和目的。

從治理理論的視野來探究中國特色新型教育智庫建設，主要涉及的是隨著多元主體的確立，第一，政府要轉變職能，切實簡政放權。政府要完善決策民主機制，向包括教育智庫在內的社會組織分權，賦予教育智庫更多的決策參與權。第二，包括教育智庫在內的其他社會組織主體地位的加強。教育智庫應該成為凝聚決策層與公眾價值共識，有效吸納公眾有序、理性參與教育治理的新型載體。第三，智庫體系本身也應該多元化。筆者建議，促進事業單位型智庫、高校智庫和民間智庫等智庫分工互補、和諧互動，“形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系”。

（二）從政策過程理論的視角理解教育智庫的參與模式與作用機制

智庫組織是政策過程中的行動者，其全部工作是圍繞決策機構的中心工作而展開的，被視為“現代國家決策鏈條中不可缺少的一環”。從主體的角度而言，政策過程研究的是個人和團體如何參與公共政策的意見表達、政策抉擇以及執行反饋的過程。不同類型的政策主體在政策過程中承擔的角色和參與的方式各異。從政策過程的理論視角可以觀察智庫組織的參與模式及其作用機制。

智庫的定位和功能發揮與政治制度、行政體制尤其是決策體制密切相關，并受制于自身的歷史和傳統。理論上，智庫在各階段都能發揮自身作用。實踐中不同國家的智庫發揮作用的方式和途徑有所不同。英美等發達國家重大教育政策制定往往發端于智庫的報告，智庫在“政策過程的每個階段都在扮演積極重要但也截然不同的角色”，在議程設置階段，智庫要努力確保自己提出的政策建議被納入決策者首要的考慮方案，進入議事日程。為此，智庫還要積極引導和影響公眾輿論；在政策形成過程中，智庫“發揮著重大影響，為政策制定者已經成熟的觀點提供支持”；進入實施階段，智庫的研究“可以用來評估政策的好壞并前瞻性提供導向”。

從我國教育智庫參與政策過程的實踐來看，因教育決策目標的需求不同，各種類型的教育智庫參與程度、方式也不同。例如，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010~2020年）》自起草工作啟動后，政府就邀請了包括民主黨派中央、社會研究機構、教育學會等開展平行調研；委托相關國際組織開展專項研究；邀請國內外多領域專家組成咨詢組。在征求意見階段，咨詢機構發揮了納群言集眾智的作用。在議程設置之后的政策規劃與設計階段，各類型的教育智庫都參與了調研工作。

（三）從微觀視角理解教育智庫的內部治理結構和運行機制

在微觀層面，作為一個旨在以研究影響政策的機構，智庫必須擁有足夠的專業權威。理解智庫的這種特性，對于構建我國教育智庫的內部體系將有所裨益。歐美發達國家的教育智庫表現出專業化、職業化的顯著特征。歐美發達國家智庫的專業化和職業化主要體現在智庫的治理結構和運行機制方面。雖然因國情不同而各有特點，但是其治理結構和運行機制也有諸多共同之處。

有研究者概括歐美智庫機構的治理結構特征：一是理事會為最高決策機構，以維護自身的獨立性；二是在組織結構上，政策研究部門為核心，行政管理為輔助；三是研究工作方面，實施項目導向的團隊化管理，圍繞項目配置科研資源；四是用人機制靈活而富有競爭性；五是制度性的溝通政府、社會與媒體的交流機制。結構決定功能，智庫的核心價值在于最大可能的實現影響公共政策的目標。發達國家專業智庫內部治理結構體現了如何有效整合內外部資源，實現智庫的人才、經費、信息等資源的優化配置，以利于充分發揮其政策影響力。

為實現影響政策的目標，歐美智庫形成了富有特色的、目標受眾明確的研究成果推廣模式。對于政策制定者的官方主體，美國智庫除了“有意識地設計較短的而且易被接受的研究結果”，還“擁有整個部門的人員來充當他們與美國國會、新聞媒體之間的聯絡員”，來推廣自己的研究成果。

建設新型教育智庫中面臨的主要問題

與發端于西方發達國家的現代智庫制度相比，我國教育科研制度植根于不同的政治經濟基礎和社會結構，歷史的邏輯起點不同，目標、性質和功能也有不同。在制度設計上，傳統教育科研院所承擔著教育智庫的部分職能，但是在服務教育決策過程中有著不能承受之重。究其根本，既有內部體制機制不適應、不兼容的因素，又有外部宏觀教育決策體制存在的結構性和制度性制約因素。

總體來看，改革開放以來，在教育體制改革的大潮中，教育科研體制改革并未成為改革的重要議題。教育科研體制機制自身的改革明顯滯后于整個教育體制改革的整體進程。

（一）傳統教育科研體制演變及其存在問題

1.行政依附性較強，自主發展的動力不足

教育行政部門所屬教育科研機構一般為國家全額撥款或差額撥款的事業單位，經費、編制和人事管理均由上級政府決定，研究任務也是由教育行政部門委托或審批，一定程度上是作為行政部門的延伸機構或內設機構而存在的。有的教育科研機構還承擔了部分行政事務工作，行政依附性強而獨立性不足。

就決策服務工作而言，其優勢是研究成果向決策層傳遞的渠道暢通。但是，在實踐中，教育科研機構自身的體制屬性也決定了其研究工作要服從于部門的組織利益，對政策的研究重點往往在論證其合理性和必要性。這就容易出現要么“決策強制咨詢”，要么“咨詢和決策各行其是”的狀況。由此，導致科研機構自主發展、主動影響決策的動力不足。同時，作為政府設立的教育科研機構，由于歷史原因，各層級機構設置大同小異，同質化現象突出，“造成了我國教育科研體系大而不強的狀況”。

2.發展定位不清晰，職能定位具有多重性

教育科研機構的發展定位不清晰，職能具有多重性，相互之間又有交叉和沖突。而且，各省（市）、自治區所屬教育科研機構，在職能定位、行政級別、機構設置、內部機構建設和科研經費投入等方面都存在著較為顯著的差異性。造成了教育科研機構發展中始終有諸多張力的存在。早在20世紀90年代，業內人士就指出：“科研上的矛盾是各方面人士利益趨向不一致，學術界希望多出成果，行政領導希望為他們的決策提供依據，第一線的廣大教育工作者希望通過科研活動學到解決實際問題和困難的辦法。”

3.內部管理行政化顯著，政策咨詢角色弱化

教育行政機關所屬教育科研院所基本上移植了行政機關科層管理模式，管理中的行政化趨向較為突出。在管理及運行機制方面受制于人事管理制度等因素，內部管理和運行機制方面靈活性不足的現象顯著。在內部研究部門的設置方面，與師范大學、教育學院差異性不大。研究工作的學科化、個體化現象突出，容易導致對重大教育戰略問題和現實問題缺乏完整認識和系統關切。而且，受制于專業分工的部門制管理，以多數省級綜合性教育研究機構來看，本來有一定的綜合性、跨學科的優勢，但因團隊合作、協同創新的機制缺乏而難以將優勢化為競爭力。

教育科研機構缺乏有效地推廣轉化政策研究成果的機制和動力，體現在為決策服務職能的實現方式單一、機制不健全。引導和影響公眾輿論意識不強。在科研考核機制方面，專門教育科研機構的職稱評定體系與高校基本相同，科研人員往往要奔忙于決策機關的工作任務與學術研究之間。同時，由于自身機構影響力、發展機會和待遇等問題的影響，多數教育科研院所難以吸引到政策研究能力較強的專家學者。

（二）教育科研機構向智庫轉型面臨的結構性問題和制度性制約因素

我國教育決策體制的制度設計中存在的結構性問題，構成了影響傳統教育科研機構服務教育決策功能發揮的制度性制約因素。

1.教育公共決策體制中咨詢機構參與的制度性安排不完善

公共決策體制涉及決策權力的分配、程序、規則及方式等基本構成要素。決策程序的民主化、科學化是智庫服務決策作用發揮的前提。在發達國家，智庫類咨詢機構參與決策過程已經成為法定的程序。在程序規則和實質權利上有了法定的保障。而我國公共決策體制中缺乏相應的咨詢機構參與決策的制度化、程序化和規范化的安排。在《國家教育改革和發展中長期規劃綱要（2010~2020年）》和教育部有關文件中，對規范決策程序，完善專家咨詢機制提出了改革要求，但是問題在于：其一，咨詢機構的參與，并不是決策程序的必要環節；其二，“涉及群眾切身利益的教育領域綜合改革重大政策舉措”有著概念上的模糊性。智庫類咨詢組織參與決策的程序性規范不足，是制約包括教育科研機構在內的決策咨詢機構發揮服務決策職能的體制性障礙。

2.教育科研機構服務決策的績效評估與責任機制不完善

就制度設計而言，教育科研院所等機構被賦予服務教育決策的職能，但是在實踐中，這項職能實現的效果如何，尚缺乏制度性的評估監測標準，更重要的是沒有建立起相應的責任機制。主要表現為，在國家層面，對于事業單位型的教育科研機構的考核評估，沒有建立一套科學的績效管理評價體系，其工作績效的評估通常是同級行政機構內部的考核評價。這既不利于國家對教育科研機構的宏觀管理，也不利于激勵、推進科研機構自身的改革發展。就教育科研機構的決策咨詢服務職能的發揮而言，不僅缺乏績效評價制度，而且也沒有相應的責任追究制度。由于教育政策研究無責任風險，承擔決策服務教育科研機構的中立性和科學性難以保證，容易出現提供“政府定制的專家意見”，“成為論證政府所欲求的決策方案的工具”的狀況。

推進建設新型教育智庫改革轉型的政策建議

（一）加強智庫的主體地位，圍繞政策咨詢的核心功能構建多重角色

智庫作為國家治理現代化中的一個環節，是參與多元治理的重要主體。新型教育智庫應逐步承擔起這一使命，以主人翁的精神參與國家治理。如上文所言，教育智庫的主體地位的加強，意味著職能的進一步拓展。中國特色新型智庫應承擔咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。教育智庫應該成為凝聚決策層與公眾價值共識，有效吸納公眾有序、理性參與教育治理的新型載體。但毫無疑問，智庫的多重角色，都應該圍繞其核心功能，即為政策咨詢而建構，以提升決策影響力而發展。

（二）建設多元合作互補的教育智庫體系

為完善教育智庫體系，構建中國特色新型教育智庫發展的新格局，有必要專門出臺針對各級教育科研院所教育智庫建設的政策文件；系統規劃設計改革方案，推進教育科研機構的改革轉型；要采取分階段、分步驟、有重點地加以推進和發展。國家層面的中國教育科學研究院，地方層面的北京、上海、江蘇、廣東等教育現代化發展水平較高的發達地區，要爭取納入國家高端智庫建設規劃。通過加快自身機構改革步伐，建設服務于全國宏觀教育戰略決策、服務地方政府教育發展的綜合性高端教育智庫。力爭到2020年，打造多所具有較大影響力和國際知名度的國家級高端教育智庫。對于中西部地區，要采取傾斜政策，建立培育孵化機制，推動結合中西部地域特色，整合優質資源，推進專業化、特色化的教育智庫建設。

（三）健全和完善教育智庫參與決策咨詢制度

建立和完善教育智庫參與教育決策的法定程序。充分認識教育智庫制度在多中心治理體系中的地位和作用。除了原有的行之有效的論證會、座談會、公開征集意見等民主決策方式之外，按照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對智庫和咨詢制度建設的要求，在教育行政決策制度中，要建立和完善教育智庫參與決策的法定程序，明確決策咨詢的適用范圍、專家咨詢機構的權利與義務等，確立其參與決策的法律地位，依法保障教育智庫在服務決策過程中的獨立性和自主性。推進教育政策思想市場建設。引入競爭機制，積極營造多元教育智庫公平參與教育決策、參與教育政策執行評估的制度環境，創設教育咨詢服務市場公平競爭的新局面，形成改革主體廣泛參與教育改革發展研究的新格局。探索建立旋轉門制度。形成智庫人才與行政機關人員雙向交流的制度化的通道。

（四）深化教育科研機構自身改革，實現教育智庫轉型

確立教育智庫轉型的戰略目標和理念。各級教育科研機構要明確向教育智庫轉型的戰略目標和路線圖，深化內部體制機制改革，建立現代智庫治理結構。地方綜合性教育科研機構，應圍繞智庫建設目標，逐步進行功能分化與整合，將承擔智庫職能的機構和人員，按照新型教育智庫的模式進行整合，明確專業化教育智庫的建設目標，采取靈活的用人機制，建立符合智庫要求的績效激勵和評價機制。具體措施還包括：一是設立人才培養和引進基金，加大人才培養和引進力度，建立靈活的吸引海內外專業人才合作研究的機制；二是重視“內參”性平臺建設，建立制度性、時效性強的“內參”機制；三是創建品牌性會議和論壇，形成觀點匯集和交流的平臺；四是圍繞區域教育改革發展中的重大問題，出版連續性出版物，加大信息化網絡建設。

（五）加強智庫協作機制和組織建設

在全國層面上，建立教育智庫協會組織。積極促進全國教育科研機構的資源整合。建立信息共享機制和協同合作機制。各級地方性教育科研機構，可采取“合縱連橫”戰略，協同發展，提升自身競爭力。“合縱”是指加強與國家級教育智庫的戰略合作；“連橫”是指聯合區域內外高校、科研機構組建區域教育智庫聯盟，并探索與國外區域性教育智庫建立穩定的合作關系。

【作者系北京教育科學研究院教育發展研究中心副研究員；摘自《清華大學學報》（哲學社會科學版）2017年第1期】