新型城鎮化發展模式研究：基于國際比較

文/黃慶華 周志波 陳麗華

新型城鎮化發展模式研究：基于國際比較

文/黃慶華 周志波 陳麗華

“城鎮化”這一概念可追溯到1867年西班牙工程師A. Serda在《城市化理論》一書中的有關論述。有關城鎮化問題的研究，很大一部分文獻集中在城鎮化模式的分析。國外的有關研究更多地注重數理分析，通過數學、計量模型分析城鎮化與其他經濟因素的相互關系，等等。如Ferdinand和Stephen（2012）對城鎮化模式和結構轉型的關系進行了系統性的探討，發現產業結構轉型有利于促進城鎮化模式更趨合理。國內有關城鎮化模式的研究，更多地傾向于一種規范性分析。如王雅莉和張明斗（2013）認為中國的城鎮化應走民生型的發展道路，應摒棄政府主導的城鎮化發展模式。陳錫文（2016）指出，推進新型城鎮化，必須堅持以人為中心，按照自愿、分類、有序的原則，促進農業轉移人口市民化。錢易等（2015）指出，新型城鎮化應當綜合考慮資源、環境、經濟、人口四大子系統對城鎮發展的反饋機制。沈翠珍、趙立華和杜為公（2015）指出，新型城鎮化的核心是實現人的城鎮化，就地城鎮化模式符合新型城鎮化的戰略取向。

國外典型城鎮化模式比較分析

（一）蘇聯和拉美模式：政府主導型城鎮化

1．蘇聯模式：政府強勢推進的城鎮化。1917年俄國十月革命勝利后，在計劃經濟體制下開始了現代工業化進程，城鎮化隨之全面展開。1928年，蘇聯開始制訂國民經濟發展五年計劃，經濟發展步入了快速發展時期。到1940年蘇聯城鎮化水平達到了32.5%，13年內提高了14.5個百分點，年均增長超過1個百分點。二戰后隨著經濟迅速恢復，城鎮化進程也取得顯著進展，1950年城鎮化水平提高到38.9%，1965年城鎮化水平達到52%，進入20世紀70年代，城鎮化水平在超過60%以后速度逐漸放緩。從蘇聯的城鎮化過程可以看出，由于人口總量少，即使其工業化以重工業起步，其城鎮化依然達到了較高水平。但通過自上而下的政策實現城鎮化，城鄉“二元結構”特征顯著。

2．拉美模式：缺乏產業支撐的過度城鎮化。拉美國家城鎮化的快速發展開始于20世紀50年代。戰后拉美國家進口替代工業化戰略的實施，加快了重工業的發展，而且這些資本密集型的工業集中布局于幾個大城市，國家的城市建設投入也集中于這些大城市。在農村，一方面農業資本主義的發展提高了土地和資本的集中度；另一方面，國家對農業和農村的低投入造成了農業部門的衰退和農村生活環境的惡化，大量人口難以在農村維持生活而涌入幾個主要的大城市，造成拉美城市人口的增長速度遠超其他國家。到20世紀70年代中期，拉美國家城市人口已占總人口的60%，但在工業部門就業的人口比重卻不及20%-30%，大約有1/4的城鎮居民生活在貧民窟中，被學者謂之“過度城鎮化”。

（二）西歐模式：政府調控型城鎮化

1．英國模式：城市與農村變革同步推進。從18世紀中后期到19世紀中期，英國城市人口比例從20%提高到51%，使英國成為世界上第一個高度城鎮化國家。1760年英國工業革命開始后，以蒸汽機為動力的農業機械化設備的出現推進了農業技術革命，促進了農業生產力的發展，農村出現了大批剩余勞動力向城市轉移，城鎮化進程由此加快。圈地運動則引發了農業生產組織方式的改變，大農場的建立、農業生產的規?；M一步提高了農畜產品的生產效率，并釋放出大量農村剩余勞動力，滿足了毛紡織工業對原料和勞動力的雙重需求。

2．德國模式：分散型的集中城鎮化。德國的城鎮化在19世紀得到快速推進，在工業革命后100年左右的時間內使城鎮化水平提升到50%以上，目前這一比例已經提高到97%。德國在推進城鎮化的進程中，十分注重發揮規劃的指導和協調作用，不僅強調城鎮規劃的功能完善、布局合理，而且對交通、通訊、排污等設施堅持長遠設計。二戰以后，特別是兩德統一以來，德國逐步形成了“分散化的集中型”城市布局，在中心城市周邊建立若干衛星城鎮，大部分人口居住在衛星城鎮，有效緩解了大城市的人口和土地開發壓力。

3．法國模式：中心城市帶動中小城市發展的城鎮化。法國作為西歐小農經濟特征最突出的國家，其城鎮化進程不僅慢于英國，也慢于德國。直到二戰以后，法國城鎮化進程才加快，城市人口迅速增加，并呈現向大城市集中的趨勢。但經過一段時間之后，大城市人口增速放緩，甚至出現負增長，而郊區和中小城市快速發展，人口逐漸以大城市為中心向四周擴散。由于法國重工業相對落后，除巴黎以外，沒有人口規模超過200萬的大型城市。但正是這一特征，促進了法國中小城市的均衡發展，形成了“大城市帶動中小城市”的城鎮化模式。

（三）亞洲新興工業化國家模式：市場主導型城鎮化

20世紀50年代以后，東南亞一些國家和韓國選擇“出口導向”發展戰略，迅速推進了工業化和城鎮化進程，并形成了以大城市和周圍地區的高速增長為基本特征的經濟、技術和社會發展模式，這種模式的突出特征是市場機制發揮決定性作用、出現城鄉交錯的特有現象。中心城市的空間范圍迅速擴張，在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交錯地帶。同時由于交通基礎設施的發展，不僅使過去獨立發展的城市之間發生了密切的聯系，而且沿城市之間的交通線形成了新的工業走廊。亞洲新興工業化國家出現人口向少數大城市集中的趨勢，是與其人多地少的基本國情密不可分的，特別是東南亞新興經濟體，在面臨巨大人口壓力和在國際產業分工中處于不利地位的條件下，依托人力資源優勢實施出口導向戰略的結果是勞動密集型加工制造業在大城市周邊地區蔓延，出現了大量“似城非城，似鄉非鄉”的“灰色區域”。

（四）美國模式：自由放任型城鎮化

在第三項會議議程“展開技術比拼”部分，采用對比學習法，教師引導學生從遺傳特性、與母體的性狀一致性、后代個體變異可能性等方面進行對比，讓學生在比較討論中，認識到：種子繁殖的優勢在于農作物大批量生產時，省時省力；同時，種子繁殖能夠產生變異，為新品種帶來了可能性。嫁接繁殖能夠將農作物的優良性狀保持下來。

美國的城鎮化起步于19世紀30年代，但城鎮化進程相對較快。在1700-1890年間，美國城鎮化水平由7%上升到35.1%，到1920年時城鎮化水平已達到51.2%。20世紀40年代后，隨著經濟的發展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區，在空間格局上表現為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延，由最初的緊湊和密集型向多個中心分散型轉變，呈現低密度蔓延式擴展的特征。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，縮小了城市與郊區、鄉村之間的發展差距，但也帶來諸多問題，如土地資源的浪費、生態環境的破壞、耗費通勤時間、能源消耗增大、服務設施配套難且成本增大等。20世紀90年代后，美國已進入高度城鎮化社會，1990年其城鎮化水平達到75.2%。美國開始意識到低密度城市空間布局所帶來的問題，提出了“精明增長”（Smart Growth）的概念，主要內容包括強調空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴張；鼓勵乘坐公共交通工具和步行；加強土地利用的混合功能，保護開放空間和創造舒適的環境；通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會協調。

國內城鎮化模式及典型案例

（一）國內城鎮化模式

1．小城鎮發展模式。小城鎮發展模式是從我國的國情出發，以鄉鎮企業為導向，解決大量農村剩余勞動力的就業問題，區別于人口向大城市轉移的城鎮化道路，在實踐中對中國城鎮化發展影響最大。小城鎮是特殊歷史條件下城鄉分割體制下的產物，也存在一些局限性，主要表現在四個方面。第一，小城鎮發展戰略不能從根本上解決農村改革與發展的問題。第二，小城鎮發展戰略忽視了大、中小城市在城鎮化過程中的作用，弱化了大中小城市的規模集約效應。第三，小城鎮發展戰略忽略了我國各個地區的區域差異，一些地區并不適合發展小城鎮，造成很多后續管理上的問題。第四，小城鎮發展戰略存在著嚴重的資源浪費和環境問題，特別是土地利用“攤大餅”式的浪費現象普遍，污水、垃圾處理等配套設施嚴重滯后，給土地資源節約和生態環境保護帶來了較大的壓力。

2．大城市發展模式。作為一個發展中國家，我國城鎮化過程中的一個顯著特點就是大城市增長迅速，這反映了低經濟社會發展水平對大城市發展的客觀要求。第一，大城市在國家的發展中發揮區域中心的作用，對區域經濟具有很強的輻射和帶動作用，實踐證明北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶這樣的特大城市有力帶動了周邊區域的經濟發展。第二，中國正處于經濟的高速發展時期，由城鎮化的初期階段向集中化階段轉變，特別是隨著改革開放的深化，社會資本的活力被進一步激發，城鎮化有力帶動了工業化的發展，這為更高層次的城鎮化奠定了良好的基礎。第三，我國是一個人口眾多、人均資源匱乏的國家，中小城市和小城鎮在資源利用方面無法發揮大城市的規模集約優勢，在交通、電力等基礎設施建設方面也存在許多制約條件，這在客觀上催生了對發展大城市的迫切需求。從長遠來看，中國的城鎮化必須選擇效益型的道路，才能實現現代化和趕上發達國家。因此，雖然政府強調控制大城市規模，但是實踐中大城市的發展速度最快。

3．中小城市發展模式。這是介于“小城鎮”和“大城市”之間的城鎮化模式。為了避免“城市病”和“農村病”，依托縣城（包括縣級市）發展中小城市，把一些條件較好的中等城市擴展成百萬人口的大城市，把一些小城市建設成為中等城市。同時，適當保留、改制和建設一些重點小城鎮，如四川省自2013年起每年啟動100個省級試點小城鎮建設，對各類小城鎮進行分類規劃、分類指導，在促進縣域經濟發展的同時，逐步吸收農村剩余勞動力，妥善解決農民市民化的問題，以加快推進新型城鎮化?？陀^地講，中小城市的快速崛起，起到了承上啟下的作用，一方面為大城市、特大城市緩解了部分人口、產業、公共服務的壓力，另一方面由于其對經濟的輻射作用，有力帶動了周邊小城鎮的繁榮，為中國新型城鎮化的發展注入了強勁的動力。

（二）國內城鎮化模式典型案例

1．溫州模式。溫州城鎮化模式有三大特點。一是城鎮化與工業化同時推進。鄉村工業和鄉鎮企業的蓬勃發展是城鎮化的主要動力，不僅形成了比較集中的產業集群，還不斷吸引人口由鄉村向城鎮集中，推動城鎮化水平持續上升。二是市場機制與政府調控相結合。溫州率先突破計劃經濟體制的思維，積極引入市場機制，堅持“誰投資誰受益、誰受益誰投資”的原則，實現公共服務由開發型供給向經營型供給轉變。三是土地有償使用。溫州率先在全國推行土地有償使用制度，政府通過土地出讓、抵押、投資入股等形式獲得了大量的財政資金，為推進城鎮化進程奠定了良好的基礎。

3．蘇南模式。蘇南城鎮化模式有其自身的特點。一是分階段推進。在城鎮化的初級階段，通過大力招商引資，扶持一批鄉鎮企業發展壯大，逐步實現農村工業化，就地推進城鎮化。第二階段主要依托各類開發區建設，帶動農村推動型城鎮化向外資拉動型城鎮化轉變。二是依托鄉鎮企業創造一批工業和人口重鎮。蘇南地區集體經濟實力比較雄厚，政府通過大力培育發展鄉鎮企業，實現人口的聚集，進而就地實施城鎮化建設。三是以人為本。農村、農業和農民為城鎮化做出了較大的犧牲，蘇南地區在推進城鎮化的過程中十分注重工業反哺農業，以鄉鎮企業帶動農業的產業化、現代化發展，努力提升農村居民生活水平，逐步完善農村居民社會保障制度。

國內外城鎮化模式比較及對我國推進新型城鎮化發展的建議

（一）國內外城鎮化模式的啟示

從國外的經驗來看，發達國家的城鎮化基本上都是由市場主導的發展進程。在發達國家城鎮化的過程中，政府的作用被嚴格限制在市場經濟的“守夜人”角色上，美國甚至基本采取放任自流的政策自然推進城鎮化。盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預力度大和范圍廣，但其本質并未脫離市場主導的軌道。歐美國家的城鎮化主要由經濟發展推動，城市體系的發展受人口聚集程度和產業發展水平的影響。而中國城鎮化的典型特征是政府主導、大范圍規劃、整體推動，這也是我國城鎮化與歐美國家最主要的區別。當然，以政府為主導的城鎮化推進方式，能夠調動多方面資源，在短時間內實現城鎮化的發展目標。這種結構性框架雖然在發展初期有其相對優勢，但隨著城鎮化的深入推進，城鎮化持續發展的動力不足等問題逐漸凸顯。因此，必須借鑒國外經驗，立足我國自身實際，突破國內外城鎮化模式的發展“瓶頸”，走出一條中國特色的新型城鎮化道路。

（二）推進我國新型城鎮化發展的政策建議

第一，正確處理政府與市場間的邏輯關系。應借鑒西歐國家的政府主導型城鎮化模式的成功經驗，加快政府職能和角色的轉變，既要強調市場機制的作用，又要注重政府的引導作用，尤其要重視規劃的作用，通過規劃引導城鎮化健康發展，實現城鄉一體化的發展目標。

第二，提升新型城鎮化包容性發展水平。在確定城鎮化模式時，應當尊重基本經濟規律、因地制宜，根據產業、土地、自然資源、人口等城鎮化要素的發展條件，制定適宜的城鎮化發展目標和對策，防止單純追求城鎮化率指標的現象。政府需要積極引導農村剩余勞動力向城鎮地區合理有序流動，防止出現超越承載能力的“過度城鎮化”。

第三，遵循生態型城鎮化發展路徑。確立新的城市生態觀，實行綠色發展戰略，推行綠色生產、生活和消費方式，建立綠色考核指標體系，構建環境友好型的生態城鎮、生態園區、生態企業和生態產業體系，建設一個生產發展、生活富裕、生態優美的良好人居環境，在城鎮化的進程中推進生態文明建設。

第四，提升集約型城鎮化發展水平。城鎮是工業、人口、資源、能源的集聚地，應當在生產上體現規模效應，在消費上體現集約效應，特別是要在資源利用方面體現集約化特征。因此，推進新型城鎮化，必須堅持資源節約使用，大力推進土地、能源、水資源等節約集約利用，促進人口與產業協同集聚，加快建設資源節約型、低碳型和緊湊型城鎮。

第五，吸納多種社會力量參與城鎮化建設。城鎮化進程，需要各方力量參與，這些社會力量包括：城鄉各種居民群體、勞動群體、就業群體、社會團體、社會組織、社區組織、小區居民等，應當讓他們能按照自己的生活和居住需求推進城鎮化，才能有效防止侵害城鄉居民利益的“被動城鎮化”的發生。

（黃慶華單位：西南大學經濟管理學院，周志波單位：西南大學經濟管理學院、重慶市地方稅務局，陳麗華單位：西南大學經濟管理學院；摘自《宏觀經濟研究》2016年第12期）