農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系

文/肖衛(wèi)東 梁春梅

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系

文/肖衛(wèi)東 梁春梅

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

結(jié)合2013年以來的中央農(nóng)村工作會議、中央“一號文件”、黨的十八屆五中全會公報等關(guān)于“三權(quán)分置”的政策規(guī)定，本文認(rèn)為，“三權(quán)分置”蘊涵著豐富、深刻的政策含義。（1）落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，旨在使“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”，持續(xù)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，促進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)。（2）放活土地經(jīng)營權(quán)，旨在發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。由此，“三權(quán)分置”是指在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)村人地不斷分離的現(xiàn)實，將土地承包經(jīng)營權(quán)中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權(quán)能分離出來形成土地經(jīng)營權(quán)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)這兩種獨立權(quán)利形態(tài)，促使原來的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”變遷為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，以更有效地實現(xiàn)集體土地政治治理功能、社會保障功能和經(jīng)濟效用功能的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)人通過市場流轉(zhuǎn)土地而取得的直接占有農(nóng)村土地、自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲得經(jīng)營性收益的權(quán)利，它具有五個特征。（1）土地經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利，但不得妨害土地承包經(jīng)營權(quán)。（2）土地經(jīng)營權(quán)具有獨立性和排他性。土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)定，即具有物權(quán)效力，能夠?qū)拱ǔ邪r(nóng)戶在內(nèi)的一切人，并且，土地經(jīng)營權(quán)在約定期限內(nèi)的存續(xù)不受圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)變動的影響。有權(quán)利必有救濟。土地經(jīng)營權(quán)的行使受到他人妨害時，土地經(jīng)營權(quán)人可以通過行使物權(quán)請求權(quán)獲得救濟。（3）土地經(jīng)營權(quán)人具有取得土地經(jīng)營權(quán)上的平等性與非身份性，不再限制于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)都可以是經(jīng)營權(quán)人。當(dāng)然，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員擁有土地經(jīng)營權(quán)的優(yōu)先受讓權(quán)。（4）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有約定期限，并且不得超過剩余的二輪承包期限。（5）土地經(jīng)營權(quán)人能夠利用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、擔(dān)保，實現(xiàn)融資目的。由此，土地經(jīng)營權(quán)是指承包農(nóng)戶將所承包農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體時，經(jīng)營權(quán)人享有農(nóng)村土地占有權(quán)能、使用權(quán)能、受限處分權(quán)能、經(jīng)營收益權(quán)能的一種權(quán)利用益物權(quán)，它是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的一種產(chǎn)權(quán)形態(tài)。

農(nóng)戶承包權(quán)一方面體現(xiàn)了承包土地的權(quán)利資格；另一方面因為部分權(quán)能讓渡于土地經(jīng)營權(quán)而具有新的權(quán)利內(nèi)容。由此，農(nóng)戶承包權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的重要實現(xiàn)方式；農(nóng)戶承包權(quán)是指承包農(nóng)戶將其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體時享有受限用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，它是設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)。本文將設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)稱為“有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)”，而將未設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)稱為“圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)”。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本要義

（一）“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離

按中央政策文件，實行“三權(quán)分置”就是把土地承包經(jīng)營權(quán)分為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。由此，“三權(quán)分置”的創(chuàng)新內(nèi)容及其要義在于將用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并產(chǎn)生分離的物權(quán)法效果，主要表現(xiàn)為在承包農(nóng)戶所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)之上創(chuàng)設(shè)具有權(quán)利用益物權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)只是承包農(nóng)戶行使并實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，也即承包農(nóng)戶依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但不是享有圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)。顯然，按物權(quán)狀態(tài)將土地承包經(jīng)營權(quán)分離而形成的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)中用益物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)部劃分，而不是外力作用下的權(quán)利裂變或者權(quán)利解體。農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相分離具有內(nèi)生性。對于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，本文強調(diào)三點。（1）土地承包經(jīng)營權(quán)是一種相對獨立的用益物權(quán)，不是原本就包含農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩種權(quán)利形態(tài)。（2）農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)相分離，并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)在實踐中必然要發(fā)生分離。兩者的分離只是發(fā)生在農(nóng)戶不愿意經(jīng)營土地而將其流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的情形下，也就是說，兩者的分離只有在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之后才有意義。（3）農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離后，土地承包經(jīng)營權(quán)并不因此消滅。當(dāng)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿等事項出現(xiàn)時，土地經(jīng)營權(quán)復(fù)歸承包農(nóng)戶，分離出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)又可以內(nèi)在地復(fù)歸為圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離并沒有改變土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)中的內(nèi)部權(quán)能依據(jù)“權(quán)能分離”路徑形成了農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩種相互獨立的權(quán)利形態(tài)，是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的重新配置、內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）“三權(quán)分置”的本質(zhì)是重構(gòu)集體所有制下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

從改革開放以來中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的演變來看，“三權(quán)分置”是要延續(xù)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷邏輯，選擇一種更有效、更合意的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，把農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能界定清晰，保證其市場交易順暢，實現(xiàn)優(yōu)化配置。“三權(quán)分置”的本質(zhì)就是要重構(gòu)集體所有制下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)功能。“三權(quán)分置”所要重構(gòu)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)形態(tài)及其權(quán)能結(jié)構(gòu)、物權(quán)結(jié)構(gòu)，并具有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的顯著特點。產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)是指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)享有主體（包括產(chǎn)權(quán)歸屬主體和產(chǎn)權(quán)利用主體）的構(gòu)成。產(chǎn)權(quán)類型結(jié)構(gòu)是指所有權(quán)、使用權(quán)等大項產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)是指每一大項產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的各項具體權(quán)能（主要包括占有、使用、收益和處分權(quán)能）的構(gòu)成。具體到“三權(quán)分置”制度，產(chǎn)權(quán)類型結(jié)構(gòu)主要指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其中，每一大項產(chǎn)權(quán)都包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能。

（三）農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離也是土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會保障功能和經(jīng)濟效用功能的分離

從前述“三權(quán)分置”的政策含義可以看出，“三權(quán)分置”從制度上清晰構(gòu)建了從農(nóng)民集體到承包農(nóng)戶、從承包農(nóng)戶到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以及農(nóng)民與土地之間的關(guān)系。因而，“三權(quán)分置”建構(gòu)了一種農(nóng)村土地集體所有制的具體實現(xiàn)形式，它是理清農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)民社會保障和土地財產(chǎn)權(quán)益、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場化改革三者關(guān)系的現(xiàn)實可行的制度安排，也是有效化解土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能與經(jīng)濟效用功能之間矛盾與沖突的現(xiàn)實可行的制度安排。首先，通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間均等分配農(nóng)村土地并實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員對土地的私人利用，以促進“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”以及農(nóng)村土地使用權(quán)在初始分配中的起點公平，尊重和滿足農(nóng)民社會保障的需要，旨在解決農(nóng)民的生存問題。其次，對于農(nóng)民在初始分配中獲得的保障性農(nóng)村土地使用權(quán)，通過放活土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，農(nóng)民可以依法依規(guī)地在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場上自由流轉(zhuǎn)，以促進農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和充分利用，“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”，“發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”，旨在解決農(nóng)民的發(fā)展問題。由此，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，其實就是農(nóng)村土地使用權(quán)在“初始分配”與“自由流轉(zhuǎn)”這兩個階段上的區(qū)分與有機銜接，這使得農(nóng)村土地及其使用權(quán)的社會保障功能與經(jīng)濟效用功能在集體所有權(quán)的框架下分階段依序?qū)崿F(xiàn)。從這個角度來說，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離不僅是這兩種權(quán)利形態(tài)的分離，更是土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會保障功能和經(jīng)濟效用功能的分離。

（四）“三權(quán)分置”的基本方向是落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》等中央文件多次強調(diào)，要“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，這是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，也是推進“三權(quán)分置”的基本方向。具體來看，落實集體所有權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是落實集體所有權(quán)的歸屬主體，以擺脫所有權(quán)主體“虛位”的狀態(tài)；二是落實集體所有權(quán)的具體權(quán)能，努力做到集體所有權(quán)的“有所為，有所不為”。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)也體現(xiàn)在兩個方面：一是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系并保持長久不變；二是穩(wěn)定農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)益預(yù)期，讓農(nóng)戶獲得更多、更充分的土地財產(chǎn)權(quán)利。從“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)要求來看，放活土地經(jīng)營權(quán)要解決“地由誰種”“地怎么種”這兩個重要問題。由此，放活土地經(jīng)營權(quán)的基本要義有二：一是在不損害集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，承包農(nóng)戶自愿將農(nóng)村土地的實際經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人利用，以擴大農(nóng)村土地的“耕者”范圍，實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的“耕者有其田”，充分利用農(nóng)村土地的使用價值；二是賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許土地經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，以追求和利用農(nóng)村土地的交換價值，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的資金需求，緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難問題。

（五）“三權(quán)分置”的現(xiàn)實邏輯是包容性增長

在“三權(quán)分置”下，農(nóng)戶承包權(quán)均等地賦予了集體經(jīng)濟組織成員，保證了集體經(jīng)濟組織成員對農(nóng)村土地的擁有，解決了其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的后顧之憂，從而促使其財產(chǎn)性收入增長和土地財產(chǎn)權(quán)益維護，表達了公平理念。土地經(jīng)營權(quán)競價配置給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿與能力的人，一方面能促進農(nóng)民外出務(wù)工，增加工資性收入；另一方面能促進農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，構(gòu)成農(nóng)業(yè)的效率增進與分工演進，促進現(xiàn)有土地細(xì)碎化、分散化經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)向適度規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營的分工經(jīng)濟體系。具體來說，土地經(jīng)營權(quán)的競價配置能產(chǎn)生農(nóng)業(yè)效率增進和分工演進效應(yīng)：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生成及發(fā)展壯大，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)；二是外出務(wù)工農(nóng)民就業(yè)機會的增加和就業(yè)范圍的擴大，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)外拓展分工效應(yīng)與農(nóng)業(yè)內(nèi)細(xì)化分工效應(yīng)。

包容性增長是指民眾福利能持續(xù)改善和增進的增長，核心是機會平等和發(fā)展成果共享，重心是改善弱勢群體的經(jīng)濟狀況和社會地位；其內(nèi)在邏輯是通過增強弱勢群體的市場能力、改善弱勢群體的社會權(quán)利，使經(jīng)濟的“效率”和“公平”相互持續(xù)增進。由此，從包容性增長的視角看，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是公平理念的表達，放活土地經(jīng)營權(quán)是效率邏輯的構(gòu)成，兩者的相對分離能實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。并且，從效率角度看，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)出率可持續(xù)提升的前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的一個重要意義就在于保證農(nóng)村土地效率的持續(xù)提升。從公平角度看，農(nóng)民土地權(quán)利的保障和改善是確保其長期共享經(jīng)濟增長成果的前提和基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是提高農(nóng)村土地效率、促進經(jīng)濟增長的重要途徑。因此，“三權(quán)分置”的有效推進能實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一，還能促進公平與效率的螺旋式互動增進，這正是包容性增長的內(nèi)在邏輯在“三權(quán)分置”制度上的深刻體現(xiàn)。

集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的相互關(guān)系

本文認(rèn)為， 在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，存在雙層 “母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。集體所有權(quán)是構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利體系的基石，是其他農(nóng)村土地權(quán)利產(chǎn)生的本權(quán)，其他農(nóng)村土地權(quán)利均由集體所有權(quán)派生。由此，在雙層產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，集體所有權(quán)居于本源地位和第一層級，是產(chǎn)生圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)的本權(quán)和基礎(chǔ)權(quán)利，也即圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)居于子權(quán)地位和第二層級，是派生權(quán)利。圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)分離后所形成的農(nóng)戶承包權(quán)（即有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)）和土地經(jīng)營權(quán)，同處于第三層級，它們都是圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)的子權(quán)與派生權(quán)利。由此，在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)與圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)之間是第一層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它構(gòu)建了從農(nóng)民集體到承包農(nóng)戶之間清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間是第二層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它構(gòu)建了從承包農(nóng)戶到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，本文認(rèn)為，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的一種邏輯結(jié)果。

綜上，在“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是三種獨立的農(nóng)地權(quán)利形態(tài)，“三權(quán)分置”的前提是落實集體所有權(quán)，基礎(chǔ)是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，核心是放活土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”的一個基本要求就是“三權(quán)”具有相互對抗性，相互制衡，圍繞農(nóng)村土地權(quán)益形成“三權(quán)”相互銜接、相對均衡、同等保護的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，其權(quán)利行使主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地的發(fā)包、收回、調(diào)整、監(jiān)督使用等方面，核心是要充分體現(xiàn)其處分權(quán)能，以控制和約束農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的不規(guī)范行使。農(nóng)戶承包權(quán)是有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的承包資格及土地承包的實現(xiàn)、退出等方面，核心是維護農(nóng)戶的承包土地法定主體地位及財產(chǎn)性收益權(quán)，以實現(xiàn)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。土地經(jīng)營權(quán)屬于權(quán)利用益物權(quán)，其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的自主經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營成果自主處置權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、地上附著物和青苗補償權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)等方面，核心是維護土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營收益權(quán)能，以優(yōu)化農(nóng)村土地配置效率，充分利用農(nóng)村土地的使用價值和交換價值，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用，農(nóng)地耕者用”。

（肖衛(wèi)東單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院、山東師范大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究中心，梁春梅單位：山東師范大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院、山東師范大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究中心；摘自《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第11期）