論環境公益訴訟制度的立法順序

文/王曦

論環境公益訴訟制度的立法順序

文/王曦

到目前為止，我國環境公益訴訟制度立法的狀況是：環境民事公益訴訟制度在法律上得到確立；環境行政公益訴訟制度尚未確立，僅處在全國人大常委會對最高人民檢察院的有限授權試驗階段。而這項經授權的試驗不包括關于污染問題的環境行政公益訴訟制度。這種立法現狀表明，在建立環境民事公益訴訟制度和建立環境行政公益訴訟制度之間，立法者優先選取前者。從建立環境公益訴訟制度的最終目的看，這種順序是否恰當？它是否符合環境公益訴訟制度立法的最終目的和內在邏輯呢？本文對這些問題作一探討。

環境公益訴訟制度立法的最終目的

環境公益訴訟制度立法的目的是通過確立環境公益訴訟的合法性來維護國家和社會的環境公益。對環境公益訴訟制度立法的評估，不論是對環境民事公益訴訟制度立法，還是對環境行政公益訴訟制度立法，都要對照是否符合維護國家和社會環境公益這個目的來加以評估。

環境公益訴訟制度的分類和功能

一般認為，公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類。從主體看，侵犯國家和社會環境公益的主體主要有兩類。一類是民事主體或私方主體，其中主要是企業，包括個體工商經營者。這一類主體對國家和社會的環境公益的侵犯主要由其引起環境污染或生態破壞的生產或經營活動構成。另一類是地方政府。它們對國家和社會環境公益的侵犯主要由其不當行政引起，包括“生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害”等情形。環境行政公益訴訟是克服和糾正這類主體侵犯國家和社會環境公益行為的適當手段。

盡管都服務于維護國家和社會環境公益的最終目的，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的功能是不一樣的。前者的功能是通過糾正民事主體的違法環境污染或者生態破壞行為來達到這個最終目的，而后者的功能是通過糾正行政機關或政府的引起環境污染或者生態破壞的不當行政來達到這個最終目的。由這種功能區別所決定，環境民事公益訴訟制度和環境行政公益訴訟制度在立法中應當有先后之分。這就是本文論述的環境公益訴訟制度立法順序問題。

環境公益訴訟制度立法的邏輯順序

不論是從憲法和法律、政治、審判機關與行政機關的不同職責及其特點，還是從我國政府的特殊性看，環境公益訴訟的立法都應當以環境行政公益訴訟制度優先，而不是以環境民事公益訴訟制度優先。

從憲法和法律看，環境行政公益訴訟制度的立法應當優先。維護國家和社會的環境公益是政府的基本職責。政府是維護國家和社會環境公益的第一責任主體。這一點在我國憲法和法律上規定得很清楚。我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。這里所稱“國家”的代表者是國務院和地方各級人民政府。《環保法》第六條第二款進一步明確規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。為了確保各級政府切實履行其環境保護職能，《環保法》第二十六條對縣級以上地方人民政府規定了環境保護目標責任制和考核評價制度；第六十七、六十八條對政府的直接主管人員和其他責任人員規定了違規違紀所致行政處分。政府既然得到這種特殊的、唯一的授權，當然最應該接受人民的監督，而環境行政公益訴訟制度就是保障這種人民監督的最后一道屏障。

從政治上看，環境行政公益訴訟制度的立法也應當優先。環境保護是一項典型的需要政府代表人民實行管理的公共事務。人民通過繳納稅款，換取政府的環保公共服務和環保公共產品，從而避免由于私人無力承擔而造成國家和社會的環境公益無人管的混亂局面。政府得到人民的環境管理授權，而環境行政公益訴訟制度是對人民監督政府正確行使這項授權的最為有力的、也是最后的保障。

從行政機關和審判機關的不同職責及其特點看，環境行政公益訴訟制度的立法也應當優先。政府環保職責的核心部分是環境管制職責。環境管制具有私人管理所不具備的規模效應。政府這只“有形的手”，是包括污染和生態破壞在內的“市場失靈”現象的克星。它在發展與環境的關系問題上運用得當，則社會將沿著可持續發展的方向前行；如若不然，則社會將陷入資源、環境、生態和經濟的困境。審判機關的基本職責是“審判”刑事、民事和行政案件。一般來說，審判的特點，一是居中性；二是被動性，即所謂“不告不理”；三是個案性；四是事后性。這些特點決定了審判機關不可能也不應當成為國家和社會環境公益的首要保護者和管理者。這些特點與行政行為形成巨大的反差。行政行為不是居中的，而是政府部門對管理相對人做出的單向的行為。行政行為不是被動的，而是主動的，它的發生在很多情況下不以“提告”或“起訴”為前提。行政行為的效力在很多情況下不是個案的，而是類型化的即基于作為類型的被管理行為的。在很多情況下，行政行為不是事后性的而是預防性的，規劃類的行政行為尤為如此。行政行為的這些特點決定了只有行政機關才能成為國家和社會環境公益的首要保護者和管理者。相應地，國家立法機關應當首先建立環境行政公益訴訟制度，以其規范和約束行政機關有關環境的行政行為。

立法以環境行政公益訴訟制度優先，在我國還有特殊的理由。由于歷史和傳統的原因，我國政府擁有巨大的資源和超常的組織和動員能力。政府這只“有形的手”十分強大。但這只“有形的手”就像一把雙刃劍，如果運用不當，會帶來很大的副作用。粗放型的經濟發展方式帶來了嚴重的環境和生態后果。在不少地方，地方政府的經濟發展規劃決策失誤，引起嚴重的環境污染和生態破壞，嚴重傷害人民群眾的切身利益。這些地方的政府也淪為環境問題的制造者。因此，對于政府這只強大的“有形的手”，格外需要用法律來規范和約束。這種規范和約束的最后一道屏障就是環境行政公益訴訟制度。

然而，國家立法機關在2014年的《環保法》修訂工作中，對環境公益訴訟制度的分類和功能，沒有給予應有的注意，導致出現環境民事公益訴訟制度立法在先、環境行政公益訴訟制度立法在后的環境公益訴訟制度立法順序顛倒。據筆者考察，從《環保法》的修訂工作于2011年被納入第11屆全國人大常委會立法工作計劃，到2014年第12屆全國人大常委會通過新的《環保法》，立法者都忽略了環境公益訴訟的分類和功能問題。

環境公益訴訟制度立法順序顛倒的后果

環境行政公益訴訟制度和環境民事公益訴訟制度具有不同的功能。這種功能的不同決定了立法應當以環境行政公益訴訟制度為優先。如果不是這樣的話，立法順序的顛倒會引起環保事業中各相關主體的角色發生混亂并引起以下兩個不良后果。

（一）審判機關與行政機關職責錯位

審判機關和行政機關各有不同的職責。人民法院是國家的審判機關，其基本職責是審判刑事案件、民事案件和審理行政案件。行政機關的職責是依法行政。行政的目的是保護公共利益或提供公共服務和公共產品。在環境保護事業的各類主體中，行政機關是唯一的法定的環境管理者。管理企業等主體，防止其引起污染和生態破壞是地方政府及其環保職能部門的職責所在。

從已經發生的大量案件來看，環境民事公益訴訟實際上成了環保團體借助審判機關的審判權來矯正企業或其他主體損害環境公益的行為的一種手段。這些案件呈現出一種荒謬的情況，即在案件所涉事實中，其基本職責是維護國家和社會環境公益的地方政府或地方政府環保職能部門如環保部門、國土資源部門、林業部門等基本上被“晾”在一邊，成了旁觀者或至多對作為原告的環保團體提供專業協助的協助者。那些本應由地方政府及其環保職能部門負責的環境公益事務沒有由它們來管，卻實際上由環保團體通過提起環境民事公益訴訟借助地方法院來管。在這些案件中，司法權與行政權的關系發生了扭曲。法院在環保團體提起的環境民事公益訴訟的推動下，不適當地介入了本應由行政機關優先管轄的環境公益事務。環境公益訴訟制度立法順序的顛倒為審判機關與行政機關的職能錯位提供了條件。

作者比較詳細地考察了近年發生的、廣為報導的16個環境民事公益訴訟案件，其中涉及由作為原告的環保團體通過法院實現的行政機關的行政職責有礦業環保監管、林地植被保護與恢復監管、大氣污染防治監管、水污染防治監管、危險化學品污染防治監管、固體和危險廢物處置監管、土地利用管理、珍貴瀕危野生植物保護監管等。其中大部分案件涉及大氣污染、水污染和固體、危險廢物污染的監管職責。值得注意的是，這些職責所涉領域正是大量存在不當行政、需要由環境行政公益訴訟制度立法來加以規范和保障的領域。

（二）環保團體職能扭曲

大量的環境民事公益訴訟案件還證明，環境行政公益訴訟制度與環境民事公益訴訟制度立法順序的顛倒促成了環保團體的職能扭曲。在環保事業中，環保團體是一個重要的監督者。它監督的對象有兩個。一是政府，尤其是地方政府；二是企業。

至少由于五個原因，政府尤其是地方政府應當成為環保團體的優先監督對象。第一，政府是法定的國家和社會環境公益的管理者，承擔著法定的保護環境公益的義務并被法律賦予保護環境公益的權威。法律規定地方人民政府對地方環境質量負責。第二，政府尤其是地方政府可能并常常出現由于決策失誤或不當行政而成為環境問題制造者。第三，政府擁有解決環境公益問題所需的專業知識、資源和能力。第四，政府的保護和管理具有全面性、統一性、規范性和穩定性。第五，監督政府的成本比監督企業的成本低。

因此在保護國家和社會環境公益的問題上，環保團體的監督應當首先針對地方政府；應當通過監督和敦促地方政府及其環保職能部門積極履行環保職責來推動企業遵守環境法。在環境行政公益訴訟制度闕如的情況下，環保團體不能通過行政訴訟來監督和糾正政府在環保履職中的不當行政，只能借助環境民事公益訴訟將監督的矛頭轉向企業等私方主體。環保團體的監督職能因而被立法順序的顛倒導引到了次要方向——企業。那個最應當接受環保團體監督的對象——法定的對地方環境質量負責的地方政府及其環保職能部門——反而“金蟬脫殼”，成為不對其環保履職中的不當行政負責的“非利益關系方”。可見環境公益訴訟制度的立法順序具有“指揮棒”的作用。如果環境民事公益訴訟制度立法在先，則環保團體提起環境公益訴訟的對象是企業。反之，則其起訴的對象是地方政府及其環保職能機構。環保團體最為需要的，是能夠使其及時而有效地敦促政府全面履行環保監管職責的環境行政公益訴訟制度，而不是在違法的環境污染或生態破壞結果已成既定事實情況下才能對私方主體提起的環境民事公益訴訟制度。

結論和建議

大量案例表明，環境民事公益訴訟的所要解決的問題與地方人民政府的環境行政管理的問題為同一問題。對同一環境公益問題，應當由地方政府及其環保職能部門優先管轄并解決，還是由環保團體越過地方政府及其環保職能部門通過提起環境民事公益訴訟的方式來解決？如果回答是前者，即由地方政府及其環保職能部門優先管轄并解決，那么目前環境民事公益訴訟制度立法在先的做法就值得商榷。

環境行政公益訴訟制度與環境民事公益訴訟制度的立法順序的顛倒通過環境民事公益訴訟的司法實踐引起審判機關與行政機關職責錯位和環保團體職能扭曲兩大問題。這就出現了在納稅人供養和委托的地方政府怠于管理地方環境事務的時候，環保團體和法院親自上陣，代行其環保職責的怪相。在這種怪相中，行政機關、環保團體和法院的公信力都在下降而不是上升。這種錯位和扭曲還導致包括司法資源和行政資源在內的公共資源的巨大浪費。有的環境民事公益訴訟案件歷經兩審和再審，耗費巨大的人力、財力，而它們所涉事務本來卻是地方政府或其環保職能機構應當而且可以管好的。

正確的立法順序應當是先立環境行政公益訴訟制度，后立環境民事公益訴訟制度。當環保團體發現環境違法現象時，它們應當首先敦請當地政府或其環保職能部門履行環保監管職責。如果當地政府或其環保職能部門怠于履行該職責，環保團體可以依據環境行政公益訴訟的法律規定，提起環境行政公益訴訟，通過司法權來糾正行政機關的不當行政。為了防止環境公益訴訟制度立法順序顛倒的不良后果進一步發展，國家立法機關應當亡羊補牢，及時采取補救措施。為此，筆者建議盡快建立符合我國國情的環境行政公益訴訟制度，理順環境民事公益訴訟制度與環境行政公益訴訟制度的關系，將環保團體高漲的環境公益訴訟熱情引導到環境行政公益訴訟上去。具體有以下二條建議：

（一）通過立法解釋或司法解釋，建立環境行政公益訴訟制度。由全國人大常委會或最高法院對《環境保護法》第五十八條中“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”一語作擴大解釋，將損害國家和社會環境公共利益的行政行為（包括行政不作為和亂作為）納入行政訴訟受案范圍。為防止濫訴的危害，可將這種受案范圍的擴大限定在特別列舉的問題特別突出的不當行政行為的范圍以內。這類特別列舉的不當行政行為可以包括但不限于下列行為：怠于或疏于履行環保行政職責、違反《環境影響評價法》關于規劃環評和建設項目環評的規定、不依法公開政府環境信息。

（二）環境行政公益訴訟制度應當規定訴前通知期程序，即規定原告（環保團體）有義務事先將提起環境行政公益訴訟的意圖告知地方政府環保職能部門，并敦促其在一定的限期（如60天或90天）內采取有效措施糾正有關的不當行政。如果有關行政部門在限期采取了所敦請的措施，則環保團體應當放棄就該事項向法院提起環境行政訴訟的權利。反之，環保團體可以就該事項提起環境行政訴訟。這種訴前告知程序與行政訴訟程序的靈活而有機的結合，既尊重了行政機關對環境事務的優先管轄權，又保障了環保團體通過環境行政公益訴訟監督和糾正政府在環保履職中的不當作為的權利。

（作者系上海交通大學法學院教授；摘自《清華法學》2016年第6期）