從“農轉非”到“非轉農”
——大學生逆城市化流動的個案研究

文/沈東 張方旭

從“農轉非”到“非轉農”
——大學生逆城市化流動的個案研究

文/沈東 張方旭

從2006年臺州的“5000大學生非轉農”到2010年義烏出臺的《大中專院校畢業生戶口“非轉農”實施辦法》，再到2015年“山西籍大學生畢業后無業欲非轉農”的現實訴求，大學生“非轉農”成為當代中國戶籍制度改革的熱點和難點問題，吸引了社會各界的廣泛關注。過去，讀書考大學，在城市就業，是大學生“農轉非”的重要途徑。然而，近年來，浙江、江蘇、湖南、湖北等地頻頻發生已經實現“農轉非”的大學畢業生，要求將戶口遷回農村，進而實現“非轉農”的逆城市化現象。如果說“農轉非”是城市化的配套戰略，那么，“非轉農”則是當代中國大學生逆城市化的重要表現。從“農轉非”到“非轉農”，不僅反映了逆城市化的本土實踐，同時也折射了大學生逆城市化的實踐邏輯。

“農轉非”的“被城市化”

1978年改革開放后，伴隨土地、戶籍等相關制度的松動，大量農民離開農村，進入城市，實現非農就業，進而促進“制度身份和生活方式的市民化”。然而，對于大學生而言，情況卻并非如此。隨著1995年大學畢業生就業分配政策的取消，國家規定所有農村籍大學生在其入學時，都必須將戶口遷入大學所在地，強制實行戶籍的“農轉非”。這一政策一直執行到2003年才取消。2003年，公安部制定《戶籍管理七項便民利民措施》，規定“考取普通高等學校、普通中等專業學校的學生，入學時可以自愿選擇是否辦理戶口遷移手續”。也就是說，在大學畢業生自主擇業的情況下，期間有八年的時間是強制大學生進行“農轉非”。對于這部分大學生而言，“農轉非”并非表現為一種主動的城市化追求，反而成為一種“被城市化”。這種“農轉非”的“被城市化”，給大學生帶來了深刻的影響。

1.“回不了鄉”。1978年改革開放以來，隨著市場經濟的發展，國家實行了一系列有利于“三農”的優惠政策，這其中，不僅包括土地承包權和經營權，同時包括宅基地使用權以及計劃生育等。在這個背景下，國家強制“農轉非”，直接造成大學生農業戶口及其背后各項權益的喪失。農村實行的是土地的集體所有，對于實行“農轉非”的大學生而言，在戶籍身份上看，已經不屬于“集體”的一員，因而，在實際操作中，村民集體有理由將其所承包的土地收回。戶籍是國家執行計劃生育政策的依據，對于“農轉非”的大學生而言，在戶籍身份轉換的同時，也喪失了其享受國家計劃生育政策優惠的法理依據。

2.“進不了城”。大學生“農轉非”的特別之處就在于，其非農業戶口并非是一般意義上的可以享受各種城市福利保障的戶口，而是一種介于農業戶口和非農業戶口之間的城市集體公共戶口。從二元戶籍身份看，“農轉非”之后的大學生擁有的是非農業戶口，但是在實際中，大學生又享受不到各項市民的福利保障。伴隨新世紀以來愈演愈烈的就業難，在戶籍身份認同缺乏和就業危機的雙重影響下，“進不了城”成為大學生面臨的現實困境。“進不了城”不僅體現為享受不了同等的公共服務，而且也體現為城市就業困難。

3.“游離于城鄉之間”。“回不了鄉”與“進不了城”的社會事實，造成了“農轉非”大學生的“游離于城鄉之間”。因為，農村戶口的喪失使大學生失去了村民的資格，城市“制度——技術”層面的排斥使大學生難以在“文化——心理”層面融入城市。“農轉非”的大學生，大多以具體就業崗位為依托，實現在城市的扎根立足。“游離于城鄉之間”，不僅體現在地域空間和戶籍身份上，同時也體現在職業選擇和情感認同上。即使“農轉非”的大學生對農村存有深深的依戀，但是由于城市的就業需要，使他們必須要進行城市化流動；即使他們渴望融入城市，但是，現實的戶籍壁壘無情地將其拒之門外，不合時宜的戶籍制度成為大學生城市就業的政策性障礙。

看似是主動的城市化的選擇，折射在“農轉非”的大學生身上，卻表現為深深的被動和無奈。“農轉非”的戶籍轉換，造成了大學生的“回不了鄉”；城鄉二元戶籍壁壘的存在，又給大學生的城市融入設置了制度障礙；大學生城市就業危機的出現，直接促使其“游離于城鄉之間”。從“回不了鄉”到“進不了城”，再到“游離于城鄉之間”，以城市化為取向的“農轉非”的政策制定，卻突出表現為個體大學生的“被城市化”體驗。大學生實現城市化，至少包括身份、職業、住房以及后代等四個方面，而當前的“被城市化”，主要表現為被動的“農轉非”，即國家通過制度的規定性來降低農業人口比重，進而大大提升了當代中國的城市化率，根本上體現為“一刀切”、“運動式”的城市化運作方式。

基于經濟資源、政治權利、文化認同以及社會權益的城鄉分布不均，當代中國的社會發展表現為一種以“城市”為中心的發展戰略。在國家城市化的政策動員和城市社會的吸納作用下，通過讀書考大學，進而實現在城市就業，成為莘莘學子夢寐以求的奮斗目標。但是，“農轉非”的“被城市化”，是個體大學生對宏觀經濟社會發展的主觀體驗，準確地說，是一種微觀層面個體對城市社會發展和國家城市化目標定位的“錯位式”體驗。“被城市化”進程中的“錯位式”體驗，是新世紀以來大學生“非轉農”進行“逆城市化”流動的邏輯動因。

“非轉農”的“逆城市化”

與城市化進程相伴隨的是職業的非農化、戶籍的農轉非、居住的城市化以及角色的市民化，然而，大學生“非轉農”，表達的卻是一個“逆城市化”的現實訴求，即與主流城市化進程相背離，在戶籍層面與城市化基本趨勢格格不入的“逆城市化”的政策實踐。從實際看，盡管有著“非轉農”訴求的當代中國大學生，大多只是“名義上”，而非“事實上”的以農村為取向的人口遷移。但是，在以戶籍身份為表征的城鄉社會之間，“非轉農”卻反映著大學生“逆城市化”流動的個體訴求，表征著農村開始發揮較之于城市的比較優勢，折射出國家開始改變以城市為重心的單向度的戶籍政策。

1.城市化進程中的“利益受損方”。城市化進程中，大學生之所以會產生“非轉農”的現實訴求，源于其利益的相對受損。通過既定“農轉非”的制度安排，大學生不僅沒能享受農村社會改革發展的紅利，其“市民”的基本權益也難以保障。因而，大學生對其“農轉非”的戶籍政策十分不滿。“非轉農”的“逆城市化”訴求，就是大學生對“農轉非”的城市化制度安排不滿的產物。在“農轉非”的城市化制度安排作用下，大學生原本能夠享受到的農村社會的土地承包經營權、宅基地使用權以及集體收益分配權等優惠政策被剝奪了，而作為城市社會的一員，其就業、醫療、教育以及社保等基本權益等得不到應有的保障，可以說，“農轉非”的制度安排將大學生置于了“利益受損方”的位置。這種利益受損，決定了“農轉非”大學生對現行制度設計的不滿，對現行城鄉關系的不滿，進而觸發對現行城市化道路的不滿。

2.“非轉農”的政策準入。大學生對現行制度安排的不滿，自然就會歸結為對“農轉非”政策的不滿。也就是說，“農轉非”是一種單向度、不可逆的戶籍轉換，即大學生“農轉非”之后，不存在一個戶籍準入門檻進行“非轉農”。對于“農轉非”的大學生而言，其“非轉農”的利益訴求處于一個政策盲點之下，而得不到戶籍政策的兼顧。政府往往以沒有相關政策為由，拒絕大學生“非轉農”的訴求，對于大學生的“市民權”訴求，各級城市政府通過各種方式予以回避。

2003年之后，國家對于大學生“農轉非”實行自愿原則，不再強制要求。在實踐中，隨著大學生“非轉農”訴求的日漸高漲，地方政府一般根據本地實際，制定準入條件，有步驟實施。這也就舒緩了大學生對現行城市化道路中戶籍政策的不滿，單向度、不可逆的“農轉非”制度設計，也演化為雙向度、可逆轉的“非轉農”制度安排。

3.“由城入鄉”的自由遷徙。隨著社會大眾民權意識的高漲，國家及時調整了戶籍的制度設計和政策實行，大學生“非轉農”也在這一時期變成現實。需要說明的是，“非轉農”的政策實施，也不是一步到位的，其真正落實也是一個由淺入深、由點到面的過程。從實際看，最初僅僅是允許戶籍“非轉農”，卻沒賦予“非轉農”大學生應當享有的土地承包、社會保障以及計劃生育等優惠，隨著實踐的深入，依附在農業戶口背后的福利政策才逐步落實到位，城鄉戶籍的相對價值才發生逆向轉變，大學生“非轉農”才演變成為人口的逆城市化流動。并且，這種人口的逆城市化流動，主要體現為城鄉之間的自由遷徙，既能“進的了城”，也能“回的了鄉”，更加能夠平等享受城鄉戶籍背后的各項權益，進而實現“由城入鄉”的自由遷徙。這種“非轉農”引發的“由城入鄉”的逆城市化流動，是對過去單向度、片面化的人口“離鄉進城”的城市化道路的回應。

由此可知，快速城市化將大學生卷入了“農轉非”的戶籍政策之中，并將其置于“利益受損方”的位置，進而引發了大學生“非轉農”的“逆城市化”訴求。基于新世紀以來城鄉關系的發展，國家及時調整了大學生的戶籍政策，將單向度的“農轉非”轉軌為雙向度的“非轉農”，保障了大學生的基本權益，促進了大學生以“非轉農”為表現形式的逆城市化流動。大學生“非轉農”的逆城市化流動，肇始于“農轉非”的城市化制度安排，其根源是“體制障礙和不合理制度帶來的遺留效應”。也就是說，“非轉農”的“逆城市化”，是“農轉非”的“被城市化”的產物，是對“農轉非”政策盲點的彌補，是個體大學生不滿強制“農轉非”的表現。無論是城市化流動，還是逆城市化取向，個體的理性選擇都將發揮更大的作用，并在國家進行制度設計和政策實行時，更多兼顧個體意愿。大學生“非轉農”的逆城市化流動，將重構國家的戶籍制度安排，整體上反映了城鄉關系發展中的新態勢，標志著“國家支配型”人口政策的結束和“個體選擇型”人口政策的到來。

大學生“逆城市化”的實踐及反思

盡管大學生“非轉農”只是戶籍意義上的“逆城市化”，但是，這一現象的產生，卻是與主流的城市化戰略相勾連，并在一定程度上反映了城市化的中國道路與逆城市化的本土實踐。從“農轉非”到“非轉農”，國家、社會以及個體發揮著不同的作用，呈現出不同的面相，以不同的姿態介入其中，在不同層面影響著大學生“非轉農”的逆城市化實踐。

1.從國家維度看，大學生逆城市化實踐，經歷了從剛性制度設計到彈性政策安排的變遷。無論是“農轉非”，還是“非轉農”，國家始終居于支配者的位置，對大學生的城鄉流動發揮著調節作用。個體大學生，或消極抵制、或積極反抗，最后都進行了以國家意志為取向的流動。即使“農轉非”后，大學生產生各種形式的不滿，但是，其最終“非轉農”目標的達成，還是需要國家政策的確認。當然，從“農轉非”到“非轉農”，國家由一開始剛性的“農轉非”制度設計，逐步演變成為彈性的具有可操作性的政策安排，其間夾雜著各種因素的考量。國家政策上欠成熟固然是一個重要因素，但是更深層次的因素，則是社會發展和個體訴求的“倒逼”。因為，新世紀以來，隨著社會的日漸發育和個體權利意識的覺醒，過去那種國家支配的制度安排難以為繼，國家需要更多的兼顧社會和個體的意愿，并以此為出發點來進行制度設計。

2.從社會維度看，大學生逆城市化實踐，經歷了從城市優先發展到統籌城鄉實踐的戰略轉型。當代中國走的是一條工業化先行、城市化跟進的現代化道路，在工業化快速發展的時期，城市化卻緩慢發展、甚至停滯不前。這種工業化、城市化的“非同步發展”戰略，造就了獨特的城市化發展道路。大學生單向度“農轉非”的實行，就始于快速城市化背景下，以城市社會優先發展的戰略規劃。這種城市社會優先發展的戰略規劃，在迅速提升當代中國城市化率方面，功不可沒。但是，卻忽視了農村社會的實際情況，造成了農業人口，尤其是“農轉非”大學生的“利益相對受損”。鑒于此，新世紀以來，隨著國家統籌城鄉實踐的提出，單向度的“農轉非”也便轉軌為雙向度的“非轉農”。“非轉農”政策的實行，在滿足“農轉非”大學生利益訴求的同時，也積極配合著統籌城鄉實踐的深入，并朝著城鄉一體化的戰略目標前進。

3.從個體維度看，大學生逆城市化實踐，經歷了從“被城市化”到“逆城市化”的選擇過程。國家通過單向度的“農轉非”政策，強制大學生放棄農業戶口，離開農村，進入城市。然而，大學生的“農轉非”實踐表明，即使在身份和職業上實現了城市化，其最終也表現為一種文化和心理上“被城市化”。這種“被城市化”，在給個體大學生發展帶來不便的同時，也給城鄉社會的協調發展設置了障礙，并最終造成了國家的政策困境。當下“非轉農”的“逆城市化”，則以個體大學生的利益訴求為原點，理順城鄉發展和制度設計的關系，促進國家、社會以及個體三者間的良性互動。從這個意義上說，“非轉農”有效地解決了“被城市化”帶來的一系列問題。對于個體大學生而言，“非轉農”的“逆城市化”只是對前期“被城市化”不良反應的即時性回應，是一種“利益驅動的結果”。

大學生的逆城市化實踐，反映了當代中國城市化的利弊得失，并在一定意義上，折射國家、社會以及個體的多重面相。“農轉非”的“被城市化”，是國家在“經濟體制轉型和戶籍制度變遷的大背景下”，強制大學生進行戶籍轉換達成的，在實踐中呈現出“國家規訓個體”一面；“非轉農”的“逆城市化”，是國家基于個體的相關訴求，通過雙向度、有條件的戶籍政策準入實現的，在操作中呈現出“國家尊重個體”的一面。在這一過程中，城鄉關系則從一開始的“城市壓制農村”逐漸演變為“城市支持農村”的面相。個體大學生的戶籍轉換經歷，始終處于國家、社會以及個體的結構性張力之中，受到三者關系的結構性束縛。

在城市社會來臨的時代，從“農轉非”到“非轉農”，大學生的逆城市化實踐，就是處于國家、社會以及個體的三方作用之下，得以發生發展，并且深深受制于這一整套以國家、社會以及個體三方為支點的結構性邏輯。一開始“農轉非”政策的實行，受制于國家的城市優先發展的戰略規劃，并在操作中忽視個體大學生的利益訴求；而隨后“非轉農”的政策轉軌，則表現為國家統籌城鄉發展的戰略實踐，并開始日漸關注個體大學生的發展需要。這種政策的轉軌，看似是對主流城市化進程的反叛與背離，其實卻是對前期城市化進程中遺留問題的解決與回應。國家試圖通過大學生“非轉農”的逆城市化流動，來更好地促進當代中國的城市化建設。本質上看，“非轉農”的“逆城市化”，只是當代中國城市化的一個重要階段，并從根本上服從于城市化的目標定位。

（作者系華東師范大學中國現代城市研究中心暨社會發展學院博士研究生；摘自《中國青年研究》2017年第2期）