海南國際旅游島水上旅游項目發展現狀及法律適用

文｜魏曉楠

為了更好地了解和掌握海南省水上運動項目發展現狀，以及在運營中法律規范的適用，促進以“水上項目”為依托的旅游資源更積極的促進經濟發展，本文以海南省旅游水上項目資源開發和運營中的法律法規適用問題為研究對象，分析與討論了本地發展旅游水上項目的基本理論、現狀和基本做法等方面的問題，并提出了海南旅游水上項目資源開發與運營法律適用的基本框架和建議。

海南水上運動項目發展現狀

海南水上旅游產業在全省旅游業中占有重要的地位。根據海南省旅游業發展“十三五”規劃和海南省旅游供給側改革推動全域旅游實施方案，海南將圍繞海口、三亞兩個中心旅游圈，開創各具特色的“海澄文”“大三亞”南北雙龍頭沿海旅游帶，通過促進旅游新業態新產品開發，推動觀光旅游向度假休閑旅游轉變，并針對不同客源市場推出十大套餐式旅游精品線路，精品化建設亞龍灣、海棠灣、清水灣、龍沐灣、棋子灣等濱海度假區，推動建設觀瀾湖、海花島、亞特蘭蒂斯等一批標志性旅游綜合體。由此可見，其中涉海涉水旅游業態的開發與挖掘成為海南國際旅游島建設的重要內容。2015年，海南全省70個旅游重點項目預計完成投資193.65億元，其中三亞亞特蘭蒂斯、三亞紅樹林、儋州海花島占項目總投資的48%。截至2015年底，全島已經建成12個游艇碼頭，共計數千個泊位，游艇泊位從北到南，遍布海口灣、清水灣、三亞灣，成為海南一道靚麗的風景線。三亞海天盛筵、清水灣國際游艇展等大型國際展會，將海上游艇、水上飛機等高端水上旅游業態帶到海南旅游市場。

根據《2015年海南省國民經濟和社會發展統計公報》，2015年海南旅游總收入達到572億元，其中全省水上旅游產業總收入115億元，已經占全省旅游業總收入的1/5。其中，三亞水上旅游產業總收入占全省水上旅游產業總收入的一半。這一數據與海南現階段水上旅游產業開發現狀緊密相關，既表明海南水上旅游產業發展勢頭迅猛，潛力十足；同時也體現了海南水上旅游發展的區域不平衡，整體水平低，開發質量不高的局面。

通過實地問卷調查以及對相關現狀的分析可以發現，海南的旅游水上項目資源開發存在以下問題：一是水上旅游產業發展不均衡。雖然從全島來看水上旅游資源豐富，但由于各地水上旅游發展歷史長短不同,各地經濟發展水平不一,旅游業發展整體水平不同,各地重視程度存在差異等原因,全島水上旅游發展呈現出很大的不均衡性。二是水上旅游項目管理不規范。海南在對水上旅游項目的管理上,存在無人管理、多頭管理甚至管理缺位等多種問題并存現象。管理部門很多，但沒有相關管理部門聯合進行統一的管理,使得海南水上旅游項目的規劃、管理、開發、經營仍然停留在十分粗放的水平上。三是水上旅游資源開發不充分。海南水上項目旅游水上項目資源整合程度不夠，綜合效益不高，沒有被有效整合，因此導致已開發的資源環境過度開發利用，破壞嚴重，難以修復。而有些卻不為外人所知，導致綜合效益低。四是水上旅游市場認識不到位。受傳統思想的影響，人們對旅游水上項目內涵的理解還不夠。市民的參與是旅游水上項目發展的基礎。

海南水上旅游運動項目法律法規適用狀況

目前，我國尚未有一部單行法律法規對水上運動的風險致害責任作出明確的界定，甚至在現行法律法規中，也沒有專門為水上探險運動的風險致害責任而量身制作的法條。但并不是說這個領域不受任何法律的約束和調整，在現行的司法實踐中，通常參照一些法律原則性或者普適性規定去規范調整。海南針對水上運動適用的主要法律法規及相關文件有《中華人民共和國旅游法》《海南省旅游安全管理規定》《海南省旅游條例》《海南國際旅游島建設發展條例》《三亞市水上旅游管理暫行辦法》等。

這些文件籠統介紹了各部門的責任范圍，但沒有對風險、責任以及權利義務的行使與承擔作出具體規定。我國目前尚未建立起水上運動相關的制度和法律規定，當發生人身損害事故時，沒有責任認定機制，而事后責任追究的缺失，也會造成水上運動事故的輕率化、盲目化。強行調整水上運動習慣俗成的風險承責慣例和約定，既違反了以事實為根據的司法原則和誠實信用的民事法律原則，又破壞了水上運動風險自負的公序良俗，可能導致水上運動乃至群眾體育活動的畸形發展乃至終結。

總體來說，水上運動所致損害法律責任的歸責原則包括以下幾種：一是過錯責任原則。過錯責任原則宣告的是“無過失即無責任”的精神，它要求行為人應盡到對他人的謹慎和注意義務，并盡到作為與不作為的義務，只對過錯的行為負責,在法律與道德非難的范圍內享有廣泛的自由。二是無過錯責任原則。我國《民法通則》第106條第三款規定：“沒有過錯,但法律規定應當承擔民事責任的，應當承擔民事責任。”從這一規定可以看出,無過錯責任僅適用于法律有特別規定的情況，水上運動不在其列。考慮到水上運動所承擔的目標環境不同于一般場所，在水上運動中無論是自助式的組織者亦或是盈利性的組織者若對在任何情況下所致的損害負責，就必然使個人動輒得咎，從而妨礙這一運動更為成熟的發展。三是公平責任原則。目前最高人民法院正在起草的《關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題》的司法解釋，對自助游的有關情形作了明確規定。草案明確了當事人自發組織的自助游過程中，一方當事人重傷或死亡而其他當事人無過錯的，人民法院可以責令其他當事人承擔補償責任。但是，如果受害人提出精神損害賠償的，人民法院對此不予支持。四是風險自負原則。首先，必須明確的是風險自負強調的風險應是來自于水上運動本身內在的固有風險（包括自然力和部分人力所為），而外在的致害風險是明顯適用過錯或者無過錯責任原則,不包含在風險自負原則的范圍之內，這是水上運動引入風險自負的基礎。其次，考慮到目前水上運動組織形式即自助式水上運動和盈利式水上運動，水上運動的參與者與組織者之間權利義務不同，自助式水上運動中參與者風險自負負擔的范圍將比盈利性水上運動中風險自負的范圍廣。再次，水上運動內在固有風險的不確定性導致了損害產生的不確定性，受害人只是自愿承擔由于自然環境的不可控性所引起的風險的實現即損害的產生，但不能簡單地認為，水上運動參與者意識到了水上運動所存在的風險并自愿參加了這種活動，就認為是受害人甘愿冒風險,從而減輕或者免除組織者的責任。

海南水上旅游項目發展建議

一、統籌規劃，多規合一，打破行政壁壘，促進區域合作，構筑海南全域旅游的水上版圖。在2016年全國旅游工作會議上，海南被確定為全國首個全域旅游創建省。省委、省政府提出了“多規合一”，打造海南國際旅游島“日月同輝滿天星，全省處處是美景”的全域旅游模式。加強頂層設計，實現統一規劃，實現資源共享、推動水上旅游項目跨區域深度融合，已成為全島發展水域旅游的共識。

二、規范水上旅游開發，完善水上旅游保障，為全域水上旅游建設提供有力的法律支撐。健全法規建設，規范水上旅游發展；及時跟進水上旅游法規配套；為水上旅游發展提供法律保障；通過媒介對戶外運動法律宣傳；深入開展戶外運動立法的科學研究。

三、加快轉型升級，推進水上旅游供給側改革，構建富有海南特色的水上旅游產品體系。2016年2月《海南省人民政府關于提升旅游產業發展質量與水平的若干意見》，明確提出了打造海洋旅游新標桿：做精做強濱海旅游，引導濱海觀光向濱海度假發展；穩步推進三沙旅游；加快發展郵輪旅游；積極開發帆船、游艇旅游。

四、加強水上旅游的宣傳和營銷，實施品牌戰略，推動水上旅游開發運營市場化。2016年7月，省旅游委在全域旅游推進旅游供給側改革會議上，明確提出了海南將在實施旅游消費促進計劃和旅游投資促進計劃中，向社會資本全面開放旅游市場。

五、強化水上旅游人力資源管理，加強行業研究和就業引導，為全域水上旅游開發提供智力支持。