檢察環節化解社會矛盾工作研究

王延祥

隨著經濟社會的快速發展，大量的社會矛盾糾紛以案件形式進入檢察環節。社會矛盾是全局問題的綜合反映，社會矛盾的化解是龐大的綜合性系統工程。檢察機關是國家的法律監督機關，其依法履行檢察職能的過程，就是化解社會矛盾的過程。因此，檢察機關作為化解社會矛盾的主體之一，是矛盾化解系統工程中的一個重要子系統，應當在分析和研究涉檢社會矛盾特點的基礎上，把握矛盾化解工作機制的基本原則，并在此基礎上，進一步建立和完善檢察環節化解社會矛盾工作機制。

一、檢察環節化解社會矛盾工作的基本特點

隨著經濟發展和社會轉型，我國經濟社會發展中長期存在的一些深層次矛盾和潛在風險日益顯現，由此而派生的社會關系、價值取向、利益分配不可避免地產生激烈碰撞，并且伴隨公民權利意識不斷被喚醒和強化，各種社會矛盾糾紛逐步積累和激化。檢察機關作為國家法律監督機關，處于化解社會矛盾的前沿，大量的社會矛盾糾紛以司法訴求的形式涌入檢察機關。當前，涉檢社會矛盾化解工作的基本特點表現為：

（一）矛盾糾紛的復雜性。社會矛盾在檢察環節集中表現為各種案件，社會矛盾的各方成為案件的當事人，其中不僅包括當事人之間的矛盾，當事人與公安機關、人民法院、各級政府之間的矛盾，也包括在法律監督過程中產生的公權力之間的矛盾，由此所形成的法律關系更為廣泛、復雜。同時，涉檢社會矛盾在進入檢察機關之前，就已經有國家公權力的介入或運行，大多數社會矛盾一旦發展到需要檢察監督去化解的時候，其中的利益訴求更加多樣化、利益矛盾更加復雜化、影響范圍更加擴大化、利益雙方的矛盾更加對抗化，并且合理訴求與表達手段不合法相互聚合，多數人的合法合理訴求與少數人的無理取鬧相互交織，民眾自發行為與一些居心叵測者的插手利用相互混雜。矛盾糾紛激化的形式主要表現為上訪，出現了表達方式組織化的群訪、表達方式極端化的纏訪、鬧訪等傾向。因此，檢察機關履行監督職能時，不僅要解決辦案與監督的關系，而且要解決好權利與權利、權利與權力、權力與權力之間的利益關系，防止矛盾升級，化解或分流社會矛盾的任務更加復雜、艱巨。

（二）參與主體的廣泛性。在檢察機關執法辦案和化解矛盾過程中，參與主體的廣泛性主要體現為兩個方面。一是矛盾形成主體的廣泛性。檢察機關的案件不僅涉及刑事案件，而且涉及民行案件；不僅涉及實體問題，也涉及程序問題；不僅涉及刑事檢察、職務犯罪偵查，也涉及法律監督職能。因此，涉檢社會矛盾的參與主體十分廣泛。二是參與解決主體的廣泛性。涉檢社會矛盾的形成原因具有多元性，既有因本身執法不公、不廉引起的“始發性矛盾”，又有因不服其他執法機關的執法行為而要求檢察監督而引起的“傳來性矛盾”；既要在源頭上化解涉檢社會矛盾，在整合力量中把化解社會矛盾貫穿于控申、刑檢、民檢、自偵、監督等執法辦案始終，又要開展辦案延伸工作，拓展辦案職能；既要化解矛盾，又要預防糾紛。因此，檢察機關化解矛盾，一方面要將矛盾糾紛化解工作貫穿于檢察職能的各個環節，另一方面要加強與公安機關、人民法院、政府、信訪、紀委、政法委等單位的溝通和聯系，形成內外結合、化解矛盾一盤棋。

（三）矛盾糾紛的對抗性。檢察機關所面臨的社會矛盾總體來說屬于人民內部矛盾，但它的對抗性色彩卻越來越明顯。其原因基于兩個方面：一是檢察權的司法性。在我國，檢察權和審判權同屬于司法權。檢察機關的司法屬性既表現為程序的啟動性，又表現為部分程序的終結性。如果檢察機關作出終結性決定前，在各方矛盾和利益的博弈與平衡中，未能維護好公平正義，矛盾就體現為對抗性和難以調和性。二是檢察權的法律監督性。檢察權的本質是法律監督權，當權利之間產生利益沖突，不能依法自行調整而需要公權力的介入來平衡時，如果公權力介入后社會矛盾依然沒有化解，就需要檢察機關對公權力的運行和矛盾化解進行監督。但是，監督行為本身并不直接化解權利之間的糾紛，而是通過化解公權力與權利之間的矛盾，來間接達到化解權利之間矛盾的目的。因此，涉檢社會矛盾不僅是權利、權力主體及其相互之間矛盾糾紛的積聚點，也是法律監督職能良性運行的釋放點。如果法律監督職能沒有充分發揮，不僅會形成權利主體與檢察機關的對抗以及對法律監督權的信任危機，而且會形成公權力之間的對抗。

（四）表達渠道的多元性。表達渠道的多元性表現為兩個方面：一是表達對象的多元性。權利主體既可以在司法體制內通過信訪表達自己的利益訴求，但在司法體制內無法解決或未能滿足其自身利益時，權利主體又往往從司法體制外尋求糾紛解決路徑，或者權利主體直接越過司法機關，向地方政府、人大、黨委、政協等表達利益訴求。另一方面還由于利益訴求主體交叉攀比，相互感染，漫天要價，或者希望通過上訪、鬧事，喚起政府的關注，使自身利益能得到確認和保障。二是表達方式的多元性。隨著互聯網的出現和發展，我國社會逐步進入一個高度信息化的社會。一個案件如果處理不公，很快就會成為廣大網民關心的熱點，其敏感性、關聯性、復雜性前所未有。對于多元性的表達渠道，檢察機關一方面要通過檢察改革和制度創新，提升檢察機關“公共產品”的產出能力和產出效益，更充分完善地保護社會主體的正當權利，另一方面要構建執法信息互通、社會矛盾排查報告、評估處置以及執法辦案、化解矛盾的監督制約機制，力爭檢察機關成為化解矛盾的“終點站”。

（五）訴求表達的群體性。在社會轉型期，訴求表達的群體性是目前我國現實社會矛盾的階段性特征之一。其表現為三個方面：第一，群體性案件增多。如涉及征地拆遷、企業改制、環境保護、教育、就業、食品安全、醫療衛生、社會保障等社會公益背后的職務犯罪案件。這些案件涉及面廣，與民生直接相關，其涉及的不是個別人的利益而帶有明顯的群體性。二是涉眾型經濟犯罪突出。如非法吸收公眾存款、集資詐騙、電信詐騙、污染環境、“套路貸”案件等。特別是隨著互聯網的發展，傳統犯罪向網絡蔓延，“非接觸式”犯罪增多，這些案件被害群體規模大。如，2016年，本市青浦檢察院辦理的錢某等8人水源污染案、金山檢察院辦理的陳某等126人特大電信詐騙案等。我院公訴的“中晉系”公司集資詐騙案，涉案金額400余億，涉及投資人1.2萬余名；今年1—8月，我院接待非法集資類案件集體訪822人。三是個案群體化。檢察機關辦理的個案或某個具體事件，隨著網絡等媒體的傳播，形成群體性社會熱點，形成對檢察機關的群體性訴求。群體性案件的特點，要求檢察機關深化辦案風險化解機制，落實風險評估，關口前移；開展釋法說理、文書答疑；完善清查梳理、定期排查，構建以個案為平臺的社會矛盾化解機制架構。endprint

二、檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則

現代化轉型時期，我國刑事犯罪處于高發期，犯罪率不斷攀升，腐敗現象孳生蔓延，民事案件和經濟糾紛不斷上升，日益復雜多樣的人民內部矛盾突顯，社會矛盾“觸點多、燃點低、處理難”。化解社會矛盾是檢察機關履行法律監督職能的題中應有之意，是維護社會和諧穩定的基礎工作。檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則，是指導機制構建、機制運行，保障機制實際效果的指導準則。具體包括：

（一）規范性原則。作為檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則，規范性原則體現為：一是制度安排的規范性。檢察機關化解社會矛盾工作機制，必須符合國家法律的規定；當法律沒有規定時，必須符合國家的司法政策。這樣，才能實現制度安排的公正合理性，構建以平等權利和義務為內容的矛盾化解規則。同時，制度安排的規范性還包括辦案規程的細化、業務流程的完善、辦案環節的規范，使每一個執法環節都有章可循。規范的價值是以標準規制權力濫用，以規則抑制執法者的私欲，以模式促進執法者照章而行。二是程序安排的規范性。矛盾解決機制不僅表現為靜態的制度，更體現在動態的變化運行。規范的程序不僅可以規制執法者的恣意妄為，而且可以保障當事人的權利。法律監督的根本目的是維護國家法治的統一，執法者只有依靠規范的程序、過硬的作風，才能解決當事人之間的利益糾紛。三是執法價值的規范性。規范執法，是檢察執法實踐與時代精神融匯而成的檢察執法價值取向，是法律監督職能與法治精神融合而成的檢察執法行動指南。 規范性原則作為一種執法價值，要求當制度安排不明確時，化解矛盾糾紛的自由裁量，必須符合法律原則和法的精神。

（二）公正性原則。作為檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則，公正性原則體現為：一是形式公正和實質公正相統一。形式公正要求檢察機關建立起保障公平正義的檢察體制和機制，實現制度安排的正義性。公正不僅是一種“精神態度”，還必須是“通過旨在實現正義社會的目標的實際措施和制度性手段來加以實施。” 因此，公正是具有實踐性的應然和實然統一的價值判斷。面對以司法訴求進入檢察機關的矛盾，需要依據現實的歷史環境和所要解決的問題，從多種解決問題的可能方式和路徑中選擇合乎理性的、共識性較高的規范、規則，以消解矛盾與糾紛。 而實質公正要求通過解決各類社會矛盾，維護各方利益，實現社會公正。要達到實質公正，檢察機關的矛盾化解機制，必須契合實體法和程序法的要求。二是現實公正和理想公正相統一。作為絕對應然的理想公正是人類社會的最高價值和奮斗目標，現實公正是與現實社會及生動的司法實踐相對應的、作為相對應然的公正。一方面，表現為制度的現實性公正，是當前社會公正的核心內容和民眾權益的根本保障；另一方面，符合現實司法領域活動價值原則的現實公正，應當以理想公正為坐標，根據司法實踐和社會矛盾的變化，不斷予以充實和修正。

（三）能動性原則。能動司法不僅強調法律規則，同時要求考慮法律精神、倫理道德和案件實際，將情、理、法有機融合，慎重平衡各方主體利益，以回應轉型期經濟社會發展的需要。作為檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則，能動性原則體現為：一是機制創新。應當進一步完善辦案、監督、信訪、矛盾化解等機制，開展不立案、不捕、不訴、撤案風險評估；創新矛盾排查報告機制，建立糾紛信息數據庫；規范風險評估的機構和標準；構建暢通、快捷的矛盾處置機制等。在機制創新中，要處理好傳承與創新的關系，既要傳承長期以來積累的矛盾化解的好經驗、好傳統、好做法，又要繼往開來，善于開拓新領域，營造新亮點，解決新問題。二是源頭預防。矛盾化解不僅是善后和救濟性手段，而且是維護社會和諧穩定的主動性行為。社會矛盾說到底是由不公平、不公正引起的。檢察機關的中心工作就是辦案，在完善辦案質量保障機制，把案件打造成優質、高效的“鐵案”的同時，應積極探索刑、民、行多元和解以及被害人司法救助等機制，從源頭上防止矛盾糾紛的發生。三是集聚合力。檢察機關在自身努力做好矛盾化解工作的同時，要善于借“力”，構建多元參與、齊抓共管、互動協作、合作治理的矛盾調處機制。

（四）合理性原則。作為檢察環節化解社會矛盾工作機制的基本原則，合理性原則體現為：一是目的正當。矛盾化解機制構建和運作的目的，應當與法律對檢察權設定的目的相一致，即目的應當與法律授權目的相一致，具有正當性和合理性。二是比例相稱。首先，矛盾化解機制的構建、運作，要注意考量案件、事件與處理結果相當，充分考慮必要、適度、比例、相稱，做到輕輕重重。其次，要合理把握執法目的、執法手段、執法代價三者的比例關系。其遞進關系或操作步驟為：在執法目的與執法手段之間，應從各種備選手段中，選擇最合適、最有助于實現執法目的的手段；在執法手段與執法代價之間，應選擇代價相對較小的手段；在執法代價與執法目的之間，應當放棄代價太大或者大于執法收益的手段。三是同樣情形同樣處理。公平在于“比較 ”之中。該原則要求：在同一案件或事件中，對情節相似者的處理不能過于懸殊，不能因人而異、厚此薄彼；先后出現的同類案件或情況中，在處理上要遵循或參照先例。四是全面周詳。首先，矛盾化解機制的構建、運作，必須進行扎實的前期調研和必要的理論研究，認真分析現象，深入探尋規律，增加工作的預見性、可行性和科學性。其次，考慮的事項應當包括法理、事理、情理，要善于發現、尋找法與情的結合點，不能遺漏應當考慮或者不應當考慮的事項。

（五）有效性原則。有效性是指目標功能在現實中高效益地實現，對社會產生積極影響的狀態和過程。制度的有效性具有內在有效性和外在有效性兩方面特征，內在有效性表現為：一是設置科學，適應現實需要，二是規范運作，無阻礙地高效有序運行；其外在有效性表現為：一是目標和要求的實現，二是取得積極效果和業績。其中，前者是后者的前提和基礎，后者是前者的表現和外化。檢察機關化解矛盾工作機制的有效性原則體現為：一是公正高效。體制機制自身的公正，直接影響著有效性的程度。首先，公平是指機會上的公平、程序上的公平，任何人都應當被平等對待、不受歧視、沒有特權。有效性和公平性成正比關系，公平的制度認同度較高，有利于有效性的發揮。其次，要兼備正義和效率兩種價值目標。人是追求各種價值的“價值人”，求價性是人的根本屬性。 人所追求的價值，既包括經濟利益，也包括道德利益，這種追求在制度上就體現為對正義和效率的追求。二是簡明靈活。一方面，機制的內容要細致嚴密，能夠應對各種客觀現實；另一方面，機制的形式要盡可能簡明，這樣才有利于理解和接受，以便更好地遵守和執行。同時，矛盾化解機制還應具有靈活性。靈活性不是任意性或多變性，而是建立在制度自身之上的自我調適性，面對千差萬別的糾紛，能夠相對靈活地加以處理的彈性能力。三是契合環境。一方面矛盾化解機制要與其他體制機制形成一個制度系統，共同發揮作用，另一方面應當與歷史文化、風俗習慣相適應。同時，要與國家經濟社會改革的宏觀方略，與檢察改革、隊伍建設等長遠發展思路相結合，整體推進。四是執行有力。法律和制度的生命在于執行，矛盾化解機制也不例外。因此，為提高有效性，相關獎懲機制必不可少。endprint

三、檢察環節化解社會矛盾工作機制的構建

在分析涉檢社會矛盾特點和原則的基礎上，筆者認為，完善涉檢社會矛盾化解工作機制，應當注重源頭預防，及時掌握信息，爭取工作的主動性；強調辦案過程化解，把矛盾糾紛化解貫穿于執法辦案的始終；推行立體銜接協作，形成內外結合、縱橫一體的化解網絡，并以此為基點，探索構建涉檢社會矛盾的工作機制，以維護社會和諧穩定，促進經濟又好又快發展。

（一）關注涉檢社會矛盾排查報告機制

目前，對于涉檢社會矛盾的排查梳理工作機制尚不完善，特別是業務部門對于訴訟流程以及檢察工作中可能存在的涉檢社會矛盾，辦案人員往往排查報告的責任心不強，存在排查死角。為此：一是應明確各重要節日、重要活動之前，檢察機關各部門應自覺開展涉檢社會矛盾排查，并及時上報。二是應明確檢察機關辦案人員應在各個訴訟活動開展的關鍵節點，如立案、逮捕、偵查終結、提起公訴等，必須就是否存在涉檢社會矛盾及相關情況作出說明。三是明確突發涉檢的社會矛盾在預估后，必須及時處置和視情逐級上報。

（二）重視涉檢社會矛盾風險預警評估處置機制

目前，檢察機關涉檢社會矛盾風險預警評估處置機制，沒有形成完整性和系統性機制，存在著各自為戰的局面。為此：一是應當建立一個檢察系統內標準統一、上下聯動的矛盾風險預警評估處置機制，以便于統一執行。二是對預警條件、矛盾等級、評估工作流程進行研究，提出切實可行的標準和要求。三是構建“2+1”的評估組織體系，即建立各級院涉檢社會矛盾化解工作領導小組、首辦責任部門工作小組2個層級的評估組織，加上院檢委會1個評估主體。其中，領導小組負責評估跨部門涉檢社會矛盾以及疑難復雜的涉檢社會矛盾；工作小組由首辦責任部門負責人作為第一責任人，案件首辦人作為直接評估人員；檢委會則對提請討論的不捕、不訴、不立案等疑難復雜案件，在討論決定的同時，一并對矛盾風險進行評估。四是應完善涉檢社會矛盾處置責任落實督辦程序，將涉檢社會矛盾首辦責任與檢察機關辦公室督辦、監察部門的效能監察工作相連接，強化涉檢社會矛盾化解的責任落實。

（三）完善重大突發涉檢社會矛盾處置機制

從檢察機關有效處置涉檢社會矛盾的要求來說，重大突發涉檢社會矛盾（事件）處置工作機制，還有以下方面需要完善：一是應建立一個適用于從省市級到基層檢察院、上下聯動和相關執法機關配合協作的完整機制。二是應就重大突發涉檢社會矛盾（事件）的范圍進行研究、作出規定，可以將檢察業務中發生的個人嚴重鬧訪、集體上訪、異常上訪事件，犯罪嫌疑人、被害人或者證人自傷自殘等重大辦案安全事故納入其中。三是應當對突發矛盾的處置程序、信息上報、部門及人員職責進行研究，作出規定。

（四）推行涉檢社會矛盾化解多元互動協作機制

涉檢社會矛盾的有效化解離不開其他部門的參與、支持和配合。為此：一是應制定檢察機關與公安機關、人民法院、司法行政機關等職能部門加強協作配合的若干意見。對于社會矛盾突出案件情況信息及時通報，并在各自的職責范圍內，重視案件證據的獲取和固定工作，并對信訪人員的穩控工作等做出具體規定，以提高處置矛盾突出案件的有效性。二是應明確對于影響大或者矛盾集中的重大、疑難復雜案件，可提請協調解決，運用司法救助、民事訴訟、心理咨詢等綜合性手段化解社會矛盾，或分別向各自的上級機關請示。三是應明確對于涉檢社會矛盾應切實貫徹寬嚴相濟刑事政策，充分運用不起訴、不立案、刑事和解、速裁程序、認罪認罰從寬程序以及刑事與民事抗訴權等多種法律手段，促進涉檢社會矛盾的有效化解，力爭做到“案結事了”。四是積極開展民事、行政公益訴訟，由檢察機關作為“ 公益代表”，切實維護社會公共利益，保障公民、法人和其他社會組織的合法權益。

（五）試行化解涉檢社會矛盾釋法說理機制

實踐中，檢察機關對于一些涉檢社會矛盾當事人以及處理并無不當也無瑕疵的案件，加強釋法疏導工作是十分必要的。為此，根據2017年7月《最高人民檢察院關于加強檢察法律文書說理工作的意見》，應針對不同案件情況，不斷改進和完善釋法說理工作機制：一是實行檢調對接，可以根據案件需要邀請人民調解員參與到涉檢社會矛盾化解工作中來，提高檢察干部釋法說理的可信度和說服力。二是規范檢察辦案法律文書的使用，提高文書制作質量。通過改革完善檢察機關法律文書內容，增強不立案監督、不起訴、不賠償等法律文書情理分析、法理闡述等份量，規范和促進辦案說理、答復疏導工作的開展。三是適度邀請人民監督員、律師、人大代表等社會成員，參與涉檢社會矛盾化解工作，既有助于加強對檢察機關工作的監督，又有助于對當事人開展必要的釋法說理和矛盾疏導工作。

（六）構建涉檢社會矛盾化解工作獎懲機制

有權就有責，有責應盡責。為提高涉檢社會矛盾化解工作部門和人員的工作責任心，應當建立相關獎懲機制：一是結果倒查機制。對于案件、事件處理違反實體或程序規定，或者處理不當造成嚴重后果的，應當進行責任倒查，落實承擔責任的主體。二是賞罰機制。對于矛盾化解成績突出的集體或個人，應當設立專項資金，給予物質或精神獎勵；對于發生突發社會矛盾，造成嚴重后果以及因處置不當造成嚴重后果的部門或個人，年終考評、評先時給予一票否決，情節嚴重的依法追究法律責任。endprint