英國濟貧制度對我國健全完善社會保障制度體系的啟示

張峰　唐楠

摘 要 英國率先創立了現代社會保障制度體系，成為西方國家濟貧制度發展的典型。當前，我國正處于全面建成小康社會的決勝期，全面深化改革的攻堅期。英國濟貧制度對健全完善我國社會保障制度體系具有重要啟示。

關鍵詞 英國 濟貧 社會保障

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.10.064

On the Enlightenment of Britain 's Poverty System to Perfecting the

Social Security System in China

ZHANG Feng[1]， TANG Nan[2]

（[1] College of History and Culture， Tianjin Normal University， Tianjin 300387；

[2] China Bohai Bank Tianjin Branch， Tianjin 300204）

Abstracts Britain pioneered the creation of a modern social security system and became a typical example of the development of the system of poverty in Western countries. At present， China is in a comprehensive completion of a well-off society of the winning period， comprehensively deepen the reform of the crucial period. The British system of poverty alleviation has important implications for perfecting and perfecting our social security system.

Keywords England； give help to the poor； social security

英國是首個建立現代意義上的社會保障體系的國家，其濟貧制度成為近代西方國家濟貧制度發展的典型。英國史學家埃爾頓曾指出，濟貧法制度的出現時16世紀西歐大多數國家的一項重大歷史成就，由于英國建立起了比較完善的濟貧法管理與實施機制，使得英國在西歐國家濟貧法制度建立過程中處于領先地位，這是其他西歐國家所無法媲美的。①隨著我國全面深化改革的不斷深入，進一步健全和完善社會保障制度越來越成為社會和公眾關注的焦點。英國社會保障體系的研究，是我們學習和借鑒西方國家社會保障制度建立健全的重要途徑，對健全完善我國社會保障制度體系具有重要啟示。

1 英國濟貧制度發展

英國的濟貧制度最早起源于14世紀中期的《雇工法令》。都鐸王朝建立后，因圈地運動、經濟變革等，大量具備勞動能力的人成為流民，帶來嚴重的社會問題。為了解決日益嚴重的貧困問題，都鐸王朝自1495年陸續頒布一系列懲罰性法令，以阻止流民因懶惰而不工作。宗教改革前，教會是社會救濟的主力，積極幫助窮人解決困難，也通過教義鼓勵教區民眾積極參與慈善救助。15世紀30年代宗教改革后，解散修道院加重了社會貧困程度，慈善事業不再由教會主導。1531年《懲罰乞丐和流民法令》規定沒有勞動能力的人可憑許可證合法乞討。在實踐中，這意味著只有老人和殘疾人可以乞討，禁止有工作能力的健全人乞討。1536年《懲罰頑固流民和乞丐法令》獲得通過，這個法令處罰措施較以前更加嚴厲。但是，法令執行效果不好，官員也不愿執行這種嚴厲的規定。此后，政府逐漸發現，因為大量有工作能力流民的存在，僅靠懲罰性措施并不能有限解決貧困。1552年通過的法令確定募集濟貧資金辦法，幫助那些應該得到救助的人，包括那些愿意工作但無法找到工作的窮人，以及那些太老，太小或各種原因不能工作的人，而乞丐被認為是不值得救助的，可以通過鞭打直到他們改變他們的行為。1563年，伊麗莎白女王通過了《窮人救濟法令》，要求所有教區居民為濟貧捐獻作出貢獻。1572年議會頒布法令，實施流民懲治與貧民救濟相結合的救濟政策，要求建立貧民救濟委員會，征收強制性濟貧稅，任命濟貧監督官，建立濟貧法管理制度。1575年濟貧法令，要求每個教區必須收集羊毛、大麻、亞麻、鐵等原材料，以便供窮人工作。

1601年，在綜合以往濟貧法令實踐效果的基礎上，英國制定了《伊麗莎白濟貧法》，對如何解決日益嚴重貧困問題做了比較系統詳細的規定，針對貧困人口特點進行分類救濟，有勞動能力者提供就業救濟，對無勞動能力者提供最低生活保障、住所和技能培訓，奠定了濟貧制度的基礎。其后，政府又陸續出臺法令對濟貧法予以完善，1662年《居住法》、1722年《習藝所收容貧民法》、1782《吉爾伯特法》、1834年《濟貧法修正案》、1908年《老年年金法》、1911年《國民保險法》、1925年《寡婦孤兒及養老年金法》、1938年《盲人法》。直到1948年頒布《國民救濟法》，正式確立了現代社會保障制度。縱觀這一歷史過程，濟貧工作涵蓋的內容越來越廣泛，管理模式也越來越正規，濟貧不再糾結于貧困自身，而是更多地關注濟貧與社會間的相互影響和作用。這也充分證明了由于市場經濟自身缺陷，必須由政府這只“看得見的手”去解決市場那只“看不見的手”解決不了的貧困、就業等社會問題。

2 對我國相關工作的啟示

當前，貧困問題依然是我國經濟社會發展中最突出的“短板”，從貧困現狀看，截至2015年末，我國還有5630萬農村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區縣和12.8萬個建檔立卡貧困村，建檔立卡貧困戶因病致貧戶數838.5萬戶，多數西部省份的貧困發生率在10%以上，8個民族省區貧困發生率達12.1%。當前，我國經濟形勢錯綜復雜，經濟下行壓力大，地區經濟發展分化對縮小貧困地區與全國發展差距帶來新挑戰；貧困地區縣級財力薄弱，基本公共服務供給能力不足，貧困人口就業渠道狹窄，轉移就業和增收難度大，實現到2020年打贏脫貧攻堅戰的目標，時間特別緊迫，任務特別艱巨。在英國濟貧法制度及后續社會保障、社會福利制度的建立和不斷完善的過程中，形成了許多值得借鑒和吸收的經驗，這對加強和完善我國社會救助制度建設具有重要啟示。endprint

2.1 加快社會救助立法進程

改革開放以來，我國在城鄉救助制度初步形成了以城鄉居民最低生活保障、自然災害救助、農村五保供養、農村特困戶生活救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助以及醫療救助等為基礎的社會救助框架，但是還沒有一部對社會救助問題進行全面、系統規范的法律。從八屆全國人大常委會將社會救助法列入立法規劃，到十二屆全國人大常委會立法規劃，時間已過去20多年，歷經5屆全國人大，社會救助法仍未能出臺。2008年，國務院法制辦公室曾就《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。由于社會救助立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證，2014年國務院審議并公布了《社會救助暫行辦法》（中華人民共和國國務院令第649號），規定了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助、社會力量參與等方面的內容。雖然暫時以行政法規形式構建了一個相對完整的社會救助制度框架，但降低了社會救濟法的法律層次。通過行政法規的實踐，還應加快社會救助立法進度，待條件成熟時，通過立法建立覆蓋城鄉、全民共享的社會救助制度。

2.2 堅持“輸血”與“造血”社會救助方式并舉

“輸血式”救助終究是一種低層次上的救助，而“造血式”救助是在給予貧困者以必要扶助的同時，引導貧困者通過學習某項技術、從事某一行業從而具備改變自身貧困狀態的能力，同時避免“養懶人”現象。就業在實現救助者“助人自助”目標的過程中具有基礎性的地位和關鍵性作用。英國濟貧制度改革及其經驗表明，發揮促進就業功能已經成為社會救助制度發展的大勢所趨。社會救助制度不應當僅僅是對受助群體提供基本生活救助，還應當鼓勵社會救助對象積極就業，向救助對象提供有針對性的勞動技能培訓，提升救助對象技能水平，拓寬就業出路，將受助者中有勞動能力的人重新納入社會發展軌道，提高其改變自身命運的能力。

2.3 推動救助體系“頂層設計”

由于我國社會救助沒有頂層設計和專門立法，現有制度都是在實際工作中逐步發展起來的，因此社會救助制度碎片化問題比較突出，多部門分頭管理造成了救助資源的低效化，應從國家層面統籌救助資源構建綜合救助體系。例如：計劃生育特殊困難家庭（獨生子女傷殘或死亡家庭）是我國實行計劃生育政策產生的一個特殊家庭群體，如何幫助這部分家庭擺脫子女傷殘或失去子女后精神上的痛苦，解決他們生活上的后顧之憂已成為迫切需要解決的問題。國家已出臺計劃生育特殊困難家庭經濟扶助、養老、醫療、社會關懷等方面的保障政策，還鼓勵各地探索發揮保險機制做好保障工作。但如何設計計劃生育特殊困難家庭保險，包括保險項目、標準、待遇水平等國家都沒有做進一步明確說明，導致各地出臺的保險政策五花八門，待遇和水平有高有低，待遇調整也不同步，造成省份、地市間互為參照目標進行待遇調整。實際工作中，應盡快從國家層面推動全面梳理各部門、省市已出臺的計劃生育特殊家庭社會救助政策及下一步工作計劃，按照救助對象、救助方式、幫扶內容等進行分類歸并，整合社會救助管理體系，統籌設計規劃救助項目、救助對象、救助標準、救助方式、監督管理等內容，提高政策公平性和實施效率。重新劃定部門職責，避免職責交叉、分散管理，確保形成部門之間的合力，推動社會救助集中管理、規范管理，提高救助資金利用效率。建立救助制度實施效果綜合評價機制，定期對制度執行情況進行綜合評定，結合取得的效果及存在的問題完善現有救助制度。

2.4 構建統一規范的待遇動態調整機制

由于各省市經濟社會發展水平和政府財力的不同，在落實國家出臺的社會救助類項目時，各地出臺政策的范圍、待遇、標準缺乏統一的動態調整機制，與經濟發展水平不協調。還以計劃生育特殊困難家庭為例，國家規定對獨生子女傷殘、死亡家庭父母發放特別扶助金，標準為城鎮每人每月270元、340元，農村每人每月150元、170元，并建立動態增長機制。上海市政策是獨生子女傷殘的，父母49-59歲的每人每月補助540元、60-69歲的每人每月590元、70歲及以上的每人每月640元；獨生子女死亡的49-59歲每人每月670元、60-69歲每人每月720元、70歲及以上，每人每月770元。而部分財力較困難的西部省份多是按照國家確定的標準發放扶助金。此外，國家規定的動態增長機制也未明確具體操作辦法。實際工作中，各地應結合本區域經濟社會發展水平、城鄉居民收入情況和生活必需品價格變動情況，建立社會救助同步增長的動態調整機制和自然增長機制，形成社會救助工作全國一盤棋。

縱觀我國現狀，目前我國的社會救助工作還有待進一步完善。英國的濟貧事業呈現出較強的歷史延續性、政府主導性、普遍性和務實性等特點，這些特點無不對我國社會救助工作產生啟示。按照社會救助“政府推動、社會參與、綜合協調、形成合力”的總體思路，統籌規劃部署貧困人口救助工作，加大對弱勢群體幫扶解困力度，實施分類救助，完善救助協同聯動機制，促進就業、創業、再就業等重點工作開展，完善社會救助工作網絡，進一步擴大困難群眾的受益面。

注釋

① G. R. Elton， An Early Tudor Poor Law ， The Economic History Review， 1953， No. 3.endprint