特色小鎮建設的認知誤區與科學發展原則

◎胡小武

特色小鎮建設的認知誤區與科學發展原則

◎胡小武

發展特色小鎮在我國已呈燎原之勢，各地爭相以創建國家級特色小鎮作為政策重點。但這種批量式、規模化的特色小鎮建設已然陷入了認知誤區，運動式、房地產化和短期成效等方式給特色小鎮可持續發展埋下了隱患。建議堅持因地制宜、可持續發展、居民普惠與品牌沉淀的原則，全面系統地培育建設一個個符合新型城鎮化、城鄉一體化發展的特色小鎮。

特色小鎮；認知誤區；科學發展；品牌積淀

我國的特色小鎮發展已經進入了快車道。自2016年7月住建部提出到2020年培育1000個左右特色小鎮以來，特色小鎮已成為鄉村城鎮化的重要政策推手。2016年住建部公布第一批特色小鎮，共計127個建制鎮入選。今年7月27日，國家住建部發布第二批特色小鎮名單，此次全國共計276個建制鎮入選。兩年已經有403個特色小鎮進入了名單，這對全國超過18000多個建制鎮的引領作用不可小覷。全國各地建制鎮都在紛紛以規劃、培育、建設和打造特色小鎮作為鎮域發展的重點目標。但是，對全國范圍內的特色小鎮建設與推進，還應厘清一些認知誤區，須站在新型城鎮化的大戰略框架下，重塑特色小鎮的發展規律與模式結構。

認知誤區

特色小鎮是關乎新型城鎮化、鄉村復興以及中小城鎮振興的重要發展戰略。住建部等希望將在全國范圍內培育特色小鎮作為引導中小城鎮優化發展的一種政策倡導，但在地方層面形成了某些誤區。

1.運動式發展的誤區

盡管各種權威機構都提出了謹防特色小鎮運動式發展的重要警示，但由于政策思維定勢，總是希望能夠“早出成果、早出成績”，因此不少地方都是“儲備”一大批的特色小鎮名單，在住建部、省、市各級培育名單的指引下，地方政府將政策倡導理解為“剛性刺激型政策”，從而紛紛倉促上馬申報規劃。從2016年開始，全國各省市都在發展各種形態的特色小鎮，由于大家都在各自為陣地大搞規劃，最終必然導致省域范圍內出現新的重復性的特色小鎮的定位，如各種文旅小鎮遍地開花。這些特色小鎮規劃并沒有進行科學、精細的前期研究和比較分析，都以“利好”地方發展為出發點，規劃單位有意識地“幫助”地方政府論證特色小鎮的可行性。因此，正在規模性推動的特色小鎮建設，必須要謹慎克制，不能陷入浪費資源型的運動式發展陷阱。

2.房地產開發式的誤區

由于當前一二線城市土地成本越來越高，加上房地產調控不斷加碼，大城市紛紛出臺限購、限貸、限價、限賣以及限人口流入等調控措施，很多房地產企業為了探索多業態轉型發展道路，紛紛尋找新的土地市場增長點。又逢全國大力發展特色小鎮推進新型城鎮化發展戰略，使得目前大量房地產企業把發展的方向瞄準特色小鎮，成為房企布局的“興奮點”，如潮涌般奔赴特色小鎮的“藍海”，或以PPP模式，或以房地產投資型開發模式，大規模地打造各式各樣的小鎮。然而從目前已有的情況來看，不少地區已出現了特色小鎮的同質化、重復化和非特色化現象。如旅游特色小鎮、民族特色小鎮，早已呈現飽和狀態。同時特色小鎮的建造模式、運營模式和盈利模式尚不清晰，這種房地產開發式的特色小鎮建設模式，使未來庫存如何消化成為新難題。

3.短期化成效的誤區

特色小鎮目前的申報、匯報和認定的流程，在程序上給特色小鎮創建留下了短期化的誤區。特色小鎮是一種經由各個大、中、小建制鎮在歷史文化積淀、經濟發展摸索積累等較長時間才能形成特色的一種發展模式。特色小鎮大多要產業有特色、可持續和品牌化，宜居的生態環境、凸顯的地域歷史文化、便利的基礎設施以及充滿活力的體制機制，這樣才能真正推動特色小鎮可持續發展。實踐中，很多創建特色小鎮的地方，并沒有從歷史維度、可持續發展能力方面進行深刻理解和推動，而更多地從短、平、快的角度，搶抓申報時機和政府政策紅利。這種在政績沖動前提下的特色小鎮的運動式、大開發式的理念，容易使特色小鎮建設陷入“短期化效果”的誤區。

特色小鎮的發展原則

特色小鎮，一是特色，與西方那些獨具特色魅力的小鎮相比較，我國的特色小鎮應聚焦地方特色，多維展示產業特色、文化特色。二是小，注重小而精的開發與建設，塑造小而美的生態環境。三是建制鎮，即建制鎮的全域化、普惠型發展。為了實現這三大目標，應強化對四大原則的認知與把握。

1.因地制宜的原則

特色小鎮的特色產業與特色文化的發展，首先需要秉持因地制宜的原則。因地制宜包含兩方面內涵，一是結合地方特色資源，打造屬于自己獨有的資源稟賦型的特色產業，如青瓷小鎮、黃酒小鎮、風能小鎮和家具小鎮等，依托傳統資源優勢，提升現代產業競爭能力，實現地方產業特色。二是結合地方資源能力，做大做強某個行業，形成新特色。如一些城鎮擁有幾個較好基礎的產業，通過市場化分析與研判，重點發展某個有前景的產業，做強做優，最終形成產業特色。因地制宜發展特色小鎮，主要是尊重地方發展的資源稟賦、產業基礎和路徑依賴，更低成本地實現產業的轉型升級，從而提高特色產業的比重，以某個特色產業帶動周邊產業鏈的發展，形成“1+n”形態的產業體系。另外，因地制宜的發展原則對于旅游文化風情小鎮，則更具指導價值。很多主打旅游產業的小鎮，更需要深度挖掘其地方歷史文化、生態和地理地貌等資源條件，以更符合當代旅游市場需求的方式提檔升級，規劃設計更好的旅游產品、旅游線路，改善旅游綜合服務，凸顯旅游品牌的競爭力和吸引力。

2.可持續發展的原則

特色小鎮是以特色產業為主導的發展模式，必須特別重視研究產業發展趨勢和市場發展規律，實施精準產業定位。若要從各自的產業培育、企業招商和企業培育層面，強化推動構建特色小鎮的特色產業的市場競爭優勢，關鍵是要能夠同時建立“目標集聚與差異化”兩大競爭優勢。特色小鎮不能僅靠前期政府資金或產業基金的推動，如果沒有符合產業發展規律的特色產業為基礎，將只能是曇花一現。因此，特色小鎮需要在產業特色與特色產業層面，重視對產業規律、行業規律、國內外市場供求關系的規律和趨勢的研判，從而以政府引導、產業政策鼓勵、產業發展的社會資源支持和人才政策支撐等各種政府配套能力，助推特色小鎮的特色產業獲得可持續發展的市場環境與地方政治社會環境。所以，圍繞可持續發展的原則，政府與產業主體都需要深度研究“PEST”趨勢，即全面分析、深度研判政治、經濟、社會和技術要素，并結合因地制宜的原則，聚焦特色目標，推動特色產業可持續發展，從而增強特色小鎮的可持續發展能力。

3.居民普惠的原則

住建部所提的特色小鎮的主體是建制鎮，建制鎮屬于地方一級政府，因此發展特色小鎮，作為建制鎮而言，應該從經濟上強調特色產業發展，從空間上強調全鎮域的均衡發展，從民生角度而言是一種全鎮居民普惠型發展。這也是特色小鎮發展的終極價值與目標。特色小鎮是推動新型城鎮化、城鄉一體化和美麗鄉村發展的戰略支點，從生產、生活、生態和文化等層面訴求城鎮均衡化發展作為目標。當前的特色小鎮主要強調了產業特色，但還未全面推動全鎮的均衡發展和居民的普惠型發展。因此，建議加強以特色產業帶動鎮域經濟發展能力，從而拉動鎮域就業，提升其基礎設施改善的財政能力，提高空間優化發展和均衡發展能力，增強財政轉移支付和民生保障能力，提高維護生態環境的綜合能力。這是一條內生型的生產、生活、生態一體化發展的特色小鎮道路。所以推動居民普惠，既是就業機會層面的普惠，更包含了基礎設施、生活水平和生態環境層面的鎮域普惠發展能力。只有當一個具體的特色小鎮的發展能夠帶動實現本鎮域內的居民普惠型和生態友好型發展時，它才是優質的特色小鎮。

4.品牌積淀的原則

每一個特色小鎮都需要積淀出屬于自己的文化形象與文化意象認知品牌，并以地方品牌的形態助推特色小鎮可持續發展。一部分特色小鎮以傳統工業產業作為特色產業，一些特色小鎮依托歷史文化資源特色拓展出歷史經典產業或文化旅游產業。無論是哪一種特色小鎮，都需要在特色化發展的路上積淀出更豐厚的文化品牌與文化形象。特色小鎮的內涵之一便是以特色化發展模式，以歷史發展的視角，積淀一個小鎮的文化資本。每一個特色小鎮都應該是一個知名的地方品牌，是一個具有特色文化資本的小鎮發展的經濟品牌與文化品牌。所以，注重歷史積淀，系統治理與管控好特色小鎮發展進程中的各種問題，從經濟、政治、社會、文化和生態等角度全面提升特色小鎮的發展質量和內涵，才能不斷積累和沉淀出特色小鎮的發展品牌。

特色小鎮的發展培育須建立科學嚴格的評估機制

特色小鎮的培育和評定須建立科學、嚴格的評估標準和體系。在各地推動的特色小鎮培育和建設過程中，盡量實施一年培育認定、三年中期評估和五年終審的方式來進行評估和獎勵。以三年評估、五年終審的方式分別進行考核評估和終審驗收，并分別給予相應的獎勵。

1.考核評估特色小鎮的產業特色與特色產業

產業特色主要基于特色小鎮內部產業是否具有某種產業的集聚度，是否是龍頭型企業，能否形成國內外的影響力和較高的投入產出比。特色產業主要考察特色小鎮的產業在一定區域范圍內的產業特色化發展形態，是否具有特色競爭力和特色產業的品牌影響力。這可以根據不同門類的產業建立相應的指標體系，但一定要嚴格考核產業特色化程度和特色產業的競爭力水平。

2.評估特色小鎮的可持續發展能力

特色小鎮的產、城、人、文的融合一定是以產業為基礎，因此，特色產業發展的可持續性便是重要的考核內容。五年終審期應該能從產業特色、企業運營能力、企業創新能力、產業發展容量和市場趨勢等作出基本判斷。同時也需考核生產、生活、生態、文化和民生水平等相融指數，從而評估出特色小鎮的規劃、發展、運營和治理的綜合水平。

特色小鎮承載了我國城市網絡結構均衡發展的重要歷史使命。以產業特色為基礎，以生態、生活、民生協調發展為目標的特色小鎮，一定要從產業規劃、城鎮規劃、鄉村規劃、生態規劃及政府體制機制創新等方面進行系統規劃與治理。當然，羅馬非一日建成。建設特色小鎮，不是一朝一夕的事情。特色小鎮的成功與否，還需經由歷史去檢驗。但是，面對正在如火如荼推進的中國特色小鎮建設浪潮，為了少走彎路，不走老路，避免進入死路，我們迫切需要建立特色小鎮發展的新的共識。以因地制宜、可持續發展、居民普惠以及品牌積淀的方式，扎實推動特色小鎮的健康發展。

★本文系江蘇高校哲學社會科學研究重大項目《中國特色城鎮化發展實踐與路徑研究》（編號：2013ZDAXM001）的階段成果。

（作者單位：南京大學城市科學研究院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.007 ■ 編輯：張涵