構建稅收共治格局的“青島樣本”及其啟示

◎漆亮亮 陳瑩

構建稅收共治格局的“青島樣本”及其啟示

◎漆亮亮 陳瑩

在構建稅收共治格局過程中，青島市建立了“地方法規＋政府文件”制度規范、“職責明晰＋財政協調”合作機制、“稅法教育＋銀稅互動”協同機制和“經費掛鉤＋執法檢查”激勵機制，成為模范樣本。它對各地建立健全稅收共治制度規范、合作機制、協同機制和激勵機制具有很好的啟示。

稅收共治格局；青島樣本；稅收保障；稅收協助

隨著社會經濟的發展，治稅問題日趨廣泛和復雜。很多情況下，稅務機關“單打獨斗”和“孤軍奮戰”的傳統治稅格局，已難以加強稅收征管、降低征稅成本和強化納稅意識。因此，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在2015年印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，首次提出要“建立健全黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收共治格局”，以“著力解決稅收環境不夠優、全社會誠信納稅意識不夠強等問題”。在該方案出臺之前，青島市已通過開展協稅護稅和綜合治稅等稅收保障工作，積極構建稅收共治格局，成為各地構建稅收共治格局時學習的“青島樣本”。

構建稅收共治格局的“青島樣本”

1.“地方法規＋政府文件”的制度規范

青島市通過出臺《青島市稅收征收協助條例》（簡稱《條例》）和系列政府文件，建立了“地方法規＋政府文件”的制度規范，從而使構建稅收共治格局有規可依。

2003年，青島市政府就下發了《關于實行社會綜合治稅加強稅源控管工作的通知》，不僅提出要建立以“政府領導、地稅主管、部門配合、司法保障、社會參與”的社會綜合治稅體系，而且明確了具體的工作要求。2008年，青島市政府又下發了《關于建立完善稅源信息報告制度有關問題的通知》，要求在全市搭建稅源信息網絡平臺，并明確了建立完善稅源信息報告制度的具體要求。

山東省于2010年在全國率先出臺地方性法規《山東省地方稅收保障條例》后，青島市于2011年下發了《關于進一步加強地方稅收保障工作的通知》，從明確職責、履行義務和嚴格考核等方面進一步完善了相關制度規范。此后，青島市開始積極籌備出臺相關地方性法規。2014年，經山東省人大常委會批準，青島市人大常委會出臺了《條例》，成為全國首個對稅收征收協助出臺地方性法規的城市。該條例將稅收協助義務擴大到青島市行政區域內的所有相關部門和單位，并明確規定了協助單位的具體義務和違規責任等。為使該條例順利實施，青島市還組織了大量的宣傳和培訓活動。針對個別特殊問題，青島市再通過出臺政府文件予以規范。

2.“職責明晰＋財政協調”的合作機制

青島市不僅明確了相關部門和單位與稅務機關合作的具體職責，還指定由財政部門具體負責稅收共治工作的協調，從而建立了“職責明晰＋財政協調”的合作機制。

青島市在2003年的相關政府文件中明確規定了市工商局等22個相關責任部門在與地稅機關合作中的職責和分工。青島市在2014年出臺的地方性法規中，不僅明確了相關部門和單位的具體職責，還針對很多相關部門和單位分別提出了“先稅后證”“先完稅后變更”“先票后貸”和“先完稅后執行”等具體工作要求。實踐中，青島市工商部門建立了股東股權變更稅源管理備案制度；青島市國土部門土地和房產登記建立了“先稅后證”的協稅護稅機制；青島市中級法院建立了企業破產和拍賣的征稅執法聯動機制；青島地鐵集團建立了地鐵建設項目協稅護稅工作機制；青島國際機場建立了膠東國際機場建設項目稅收協助機制等。由于相關部門和單位的職責和分工明晰，稅收共治的效果得以大大提升。2014和2015年度，青島市稅務機關利用上述稅源控管機制分別新增稅收14.17億元和11億元。

青島市在2003年還建立了社會綜合治稅工作聯席會議制度，并將聯席會議辦公室設在市地稅局，而市工商局等22個相關責任部門要各明確一名工作人員負責社會綜合治稅工作的聯系和協調。2014年，青島市根據出臺的地方性法規，開始指定由財政部門具體負責稅收協助工作的協調，并將原社會綜合治稅工作聯席會議辦公室改為財源建設辦公室，設在財政部門。青島市財政部門不僅要會同稅務機關制定具體涉稅信息目錄，還要負責協調青島市稅務機關與25個市直、中央和省駐青島市單位進行涉稅信息共享。目前，青島市編制的《涉稅信息采集目錄》已將19個部門51類新增涉稅信息納入財源建設信息平臺，從而為構建稅收共治格局提供了有力的數據支撐。2014和2015年度，青島市稅務機關分別獲取相關部門涉稅信息1134萬條和1100萬條，分別查補入庫稅收21.22億元和26.8億元。

3.“稅法教育＋銀稅互動”的協同機制

青島市不僅積極建設稅收普法教育基地，還深入開展“銀稅互動”工作，從而建立了“稅法教育＋銀稅互動”的協同機制。

早在1994年，青島市稅務機關就與青島市嘉定路小學聯合建立了青島市稅務小學校，合作開展稅收普法教育活動。2016年，青島市稅務小學校成立青島市稅收普法教育基地，成為全國首個由政府命名的稅收普法教育基地。基地不僅每年固定為小學生開設稅收普法課程，還通過開展形式多樣和主題鮮明的稅收宣傳活動對學生進行稅法教育。基地編寫的稅收普法教材《走進稅收》也已陸續進入青島市各小學。此外，該基地還與海爾集團達成戰略協作，為全國200余所海爾希望小學提供稅收普法教材、稅收普法視頻課程和稅收普法教育支持。目前，青島市稅務小學校和青島市稅收普法教育基地累計對8萬多名小學生進行了稅收普法教育。

2015年青島市稅務機關和青島銀監局聯合下發了相關文件通知，共同簽署了《“銀稅互動”工作合作備忘錄》，積極指導和開展“銀稅互動”工作。青島市的“銀稅互動”是在依法合規的基礎上，由青島市稅務機關、青島銀監局和青島各商業銀行通過協商，共享青島市企業納稅信用評價結果，為商業銀行開展授信審批提供可靠依據。目前，青島市已有22家銀行機構與青島市稅務機關簽訂了合作協議，推出了“稅貸通”“稅易貸”等稅收貸款服務。此類稅收貸款無須抵押和擔保，各商業銀行依據企業納稅信用記錄等信息，就能向銀行申請一定信用額度的貸款。“銀稅互動”實現了商業銀行授信審批系統與稅務機關納稅信用系統信息共享，不僅有助于改變因銀企信息不對稱導致的企業融資難和融資成本高的現象，還有助于銀行做好企業的貸后管理。

4.“經費掛鉤＋執法檢查”的激勵機制

青島市不僅對相關部門和單位采取專項經費補助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法，還對地方性法規的實施情況進行執法檢查，從而建立了“經費掛鉤＋執法檢查”的激勵機制。

《山東省地方稅收保障條例》和《條例》均明確規定，各級政府應將地方稅收保障工作納入政府工作考核范圍，并對相關部門、單位和個人參與稅收協助的情況和成效進行考評和獎懲。為了建立健全相應的激勵機制，青島市對相關部門和單位采取專項經費補助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。為此，青島市財政部門在2011年制定了財源建設工作經費保障制度，并設立了財源建設工作專項資金。各級政府根據考評結果和所需要的獎勵資金，納入同級財政年度預算予以保障。經費掛鉤辦法大大增強了相關部門和單位參與治稅的積極性。

《山東省地方稅收保障條例》和《條例》還規定，如果相關部門和單位無正當理由拒絕稅收協助或不依法履行稅收協助義務，由本級政府或有關機關依規對相關部門及其責任人員依法處理或處分。2016年，青島市人大常委會組建了執法檢查組，對《條例》的貫徹實施情況進行執法檢查。檢查組對全市10個區（市）、33個相關部門和單位進行了為期兩個月的實地檢查，期間先后召開了4次有105人參加的座談會。檢查完畢后，青島市人大常委會還將執法檢查報告及審議意見轉送青島市政府，要求市政府針對《條例》執行中的難題進行研究并提出改進措施。通過執法檢查，不僅有利于根據實際問題針對性改進稅收協助工作，而且有力督促了相關部門和單位更好地履行稅收協助義務。

“青島樣本”的啟示

1.建立健全稅收共治的制度規范

一是出臺有關稅收共治的地方性法規。雖然我國目前已有很多省、自治區和直轄市出臺了有關地方稅收保障的文件通知，但只有山東省、海南省、江西省、青島市和西安市出臺了有關稅收保障的地方性法規。各地應遵照我國《立法法》的規定，并依據我國《稅收征收管理法》及其實施細則的基本精神，結合當地實際情況，出臺有關稅收共治的地方性法規，從而為稅收共治建立基本的制度規范。二是建議在地方性法規基礎上出臺有關稅收共治的補充性政府文件。由于治稅問題較為復雜，即使各地出臺了有關稅收共治的地方性法規，也不可能完全解決治稅過程中遇到的所有問題。針對出現的新情況和特殊問題，還需要由相關部門不斷出臺補充性的政府文件予以規范。

2.建立健全稅收共治的合作機制

一是各地建立統一規范的涉稅信息共享平臺或機制，為構建稅收共治格局提供有力的信息數據支撐。二是各地充分明晰相關部門和單位涉稅信息的提供要求以及具體的協助義務和職責，以增強相關部門和單位參與治稅的能力和效果。三是各地按照相關法律法規的要求加強對稅收共治工作的領導，可牽頭組織相關部門和單位成立領導小組或聯席會議辦公室負責稅收共治工作的領導和協調，并指定由地方財政部門具體負責稅收共治工作的協調。

3.建立健全稅收共治的協同機制

一是將稅法作為國家普法教育和國民教育體系的重要內容，加強對青少年的稅法教育。要開展經常性的稅收宣傳工作，增強全社會的稅法意識。加強稅法普及教育，強化社會公眾協同治稅意識和能力。二是以深入開展“銀稅互動”工作為契機，建立健全稅務機關稅收信息對外提供機制，保障相關部門和單位及時獲取和使用稅收信息，從而強化社會管理和公共服務。三是將納稅人信用記錄納入統一的信用信息共享交換平臺，依法向社會公開，充分發揮納稅信用在社會信用體系中的基礎性作用。

4.建立健全稅收共治的激勵機制

一是對相關部門、單位和個人參與稅收共治的情況和成效進行考評和獎懲。對相關部門和單位，應將稅收共治工作納入其工作考核范圍。對個人，應對其參與治稅（如舉報稅務違法行為）情況進行必要的獎勵。我國《稅務違法案件舉報管理辦法》就規定，稅務違法案件舉報中心對舉報人有進行保護和獎勵的職責。二是建立稅收共治的經費保障機制。各地可設立專項資金，納入同級財政年度預算，以保障相關工作經費和獎勵資金。工作經費應與稅收共治工作考評結果掛鉤。三是定期開展執法檢查。在各地出臺了有關稅收共治的地方性法規后，各地的人大常委會應定期對該地方性法規的執行情況進行檢查，以及時發現和解決問題，并督促相關部門和單位更好地履行稅收共治義務。

★本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助（Supported by the Fundamental Research Funds for the Central Universities）項目（編號：20720171012）的階段性成果。

（作者單位：漆亮亮，廈門大學公共事務學院；陳瑩，福建聯合信實律師事務所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.013 ■ 編輯：田佳奇