流域生態補償轉移支付模式及法制化研究

◎馬存利

流域生態補償轉移支付模式及法制化研究

◎馬存利

生態補償已被納入到環境保護的基本國策中。流域生態環境質量屬于“公共物品”，涉及到流域流經不同行政區域的政府間協調，關系著不同流域地區環境權益的享有和義務的履行。建立以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的生態補償轉移支付模式，須科學分配流域不同地區財權與事權，制定科學的流域生態補償轉移支付標準、建立中央政府牽頭的央地互相配合的管理和監督機構。

流域生態補償；轉移支付；法制化

中共十八大、十八屆三中全會提出了建設生態文明社會的國策后，國務院、環保部陸續開展調研，計劃在不遠的將來由立法機關制訂全國范圍的生態補償條例，為我國生態補償制度提供足夠的法律依據。雖然我國大江大河流域生態補償工作亟待治理，但制度的建立必須符合科學發展觀的理念和我國國情，因為流域生態補償轉移支付不僅涉及到央地財政關系，也關系到流域上下游之間各省份之間的財政分擔，必須在理論上對流域生態補償轉移支付模式進行詳細論證之后，再付諸實踐。

流域生態補償的制度價值與意義

1.流域生態環境質量屬于“公共物品”范疇

流域地區生態環境本質上是“公共物品”，雖然在消費中產生非競爭性，但是沒有辦法做到排他。首先，多個或者多個以上的河流對生態環境補償必須要解決上游自身的保護環境責任確定以及對上游的補償機制問題。但是要怎樣理解“上游”的概念？不同地區的中下游向上游的支付補償標準如何確定？其次，隨著技術不斷進步，現在沒有辦法解決的資源問題一旦解決了技術上的非排他性，那這些公共產品就會歸于私人物品，也可以用市場的辦法來解決。但是依據現在的情況，筆者主要研究財政轉移支付制度在省際間的橫向制度，因此，把流域補償分為三種情況：2-3個省的生態流域保護、大江與大河的流域以及2個之上的地區需要保護的水源地等。

2.生態補償涉及流域不同政府間的財政協調

流域是指由水資源覆蓋的范圍區域，這個區域以分水嶺為界線，如一個湖泊、河流或者海洋等，流域也是一個水系組成的集水區。因此，我國現行的流域生態補償體系的主要目標就是對水的質量和環境的管理，依據流域生態補償制度的相關規定，主要用成本與效益、服務價值增量兩個方面來調整各個利益相關者的關系，促進流域生態補償機制的規范化。

我國在流域生態補償機制的推行過程中存在的問題有二：一是長江、黃河等大江大河的生態補償實施起來具有難度。它們往往流經好幾個省，有些甚至是國際河流，流經的地區生態系統差別迥異，外部環境比較復雜，生態補償的利益相關者眾多、范圍較廣，并且跨界執法成本較高，所需要的信息和數據很難獲取。二是跨行政區域流域生態補償，還涉及到財政轉移支付能力上的差距。眾所周知，不同省份財政收入有所不同，如新安江流域流經安徽和浙江兩省，安徽與浙江地區生產總值差距較大，各省級政府在進行公共財政分配上很難做到步調一致，生態補償轉移支付需要不同省份之間政府協商與協調。當然，省內流域生態補償問題處理起來較為簡單，因為同一個省下轄的行政主體利益協調成本較低，利益沖突容易解決。

3.實現區域公平正義和生態安全

生態補償關系到生態受益地區與受損地區之間的生態利益分配。流域生態補償制度通過協調流域各省份之間的財政分擔、治理投入來實現區域經濟社會的公平發展。流域地區往往是重要的農作物地區和林牧業地區，上下游之間在生態利益分享上存在著公平分配的問題。實現大江大河跨省生態補償機制，有利于重點生態功能區獲得生態補償資金，由實現區域生態公平和正義走向實現全國的生態公平和正義。

我國流域生態補償轉移支付的實踐

1.單向度的中央對地方的縱向轉移支付

進行流域生態補償，離不開中央政府縱向財政轉移支付。縱向轉移支付在平衡各級政府財政能力、彌補地方財政缺口和提供均等化公共產品等方面發揮著積極作用，但也存在事權和財權不分、效率低下及監管不足等問題。因此在強調縱向轉移支付的同時，要建立完善的橫向生態補償制度，按照“誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”原則，上游地區對下游地區、保護地對受益地、保護地區與開發地區之間等在利用和保護水源方面，要加強流域生態補償制度。2011年起，由財政部和環保部牽頭組織、每年安排補償資金5億元的全國首個跨省流域生態補償機制試點，在新安江啟動實施，試點期限為3年。

2.對口支援、省內流域生態補償為橫向轉移支付雛形

我國目前并沒有形成一套完整的橫向轉移支付制度，只是形成了一個它的雛形，處于橫向轉移支付制度的初級階段。

（1）對口支援，指經濟發展迅速的城市支援經濟發展緩慢的城市，這種方式是橫向轉移支付的體現。我國對口支援政策主要有西藏、新疆、地震災區以及三峽庫區四個方向。我國各個省市之間的財力轉移，正好對我國這項制度進行了有力的補充。但對口支援政策并不完善，如針對支援的方向、支援的規模和對口關系等，沒有具體制度安排和法律依據。而且對口支援多為片面依賴政府，沒有依靠市場手段，這會影響到該制度的健康發展，導致它的作用得不到很好地發揮。

（2）對省內流域生態補償的實踐。我國經濟比較發達的省份如廣東、浙江和江蘇等東部地區已經開始實行流域生態補償制度，并出臺了相應的政策。以浙江為例，2008年《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》（簡稱《辦法》）出臺，力圖通過省級生態環保財力推動流域環境資源的有償使用。《辦法》主要是針對一些河流進行檢查，檢查的內容主要是水的質量是否良好。如果水質超過規定的標準，就要進行補償，由上游補償給下游。再如廣東、江蘇等地，針對境內主要流域也實行了生態補償相關制度。我國要想實現跨地區的生態補償，進行省內流域補償是必要的，但是從實施情況來看，仍存在省際間補償很難正常進行的情況，這就需要橫向轉移支付來發揮作用。

（3）跨省流域進行生態補償的實踐。新安江流域生態補償第二輪試點已經開始。安徽省在2014年10月正式啟動了生態補償系統，主要針對大別山地區。根據相關機構對水質進行的監測，發現水質超過標準規定，需要進行補償。補償的資金由合肥市、六安市和本地省級政府三方合力提供，總共2億元，這筆資金主要用來治理水質。2015年3月合肥市撥付了約4000萬元的資金給六安市，本地的省級政府也對六安市撥付了1.2億元的資金；2016年10月安徽省又新增加了針對飲用水的生態保護和補償，鼓勵受益區民眾采用各種有效的方式幫助保護飲用水源。這種將受益地與保護地相結合的方式是一種新的橫向補償方式，突破了過去的縱向補償方式。

完善流域生態補償轉移支付的模式和立法

1.以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為輔的機制

（1）明確橫向轉移支付的原則，那就是補充性。我國傳統的轉移支付方式是縱向的，所以要想解決省際間生態補償的相關問題，必須正確處理這兩種制度之間的關系，并建立一套完善的橫向轉移支付制度。我國最初決定建立橫向制度就是為了解決省際間的外部問題，包括生態效益和成本效益。建立橫向轉移支付輔助縱向轉移支付的制度，以縱向為主，發揮橫向轉移支付的補充性，并致力于解決政府的外部問題。建立橫向轉移支付的生態補償制度，是該制度改革的一個重大突破，并推動了我國橫向轉移支付制度的發展。

（2）完善流域生態補償縱向和橫向法律法規。由于我國尚未出臺統一的流域生態補償立法，所以一些地方政府以地方性立法的形式制定了相關流域生態補償條例，但各地區間存在利益沖突。以新安江為例，2016年安徽省財政廳分別撥付給黃山市2億元（含新安江流域綜合治理國家開發銀行貸款貼息2000萬元）、績溪縣2000萬元專項資金，用于市、縣新安江流域上下游橫向生態補償有關支出 ，但是沒有建立安徽省與浙江省財政廳之間的聯合頒文制度，因此下一步要研究跨區域的生態補償轉移支付分配制度。建議針對不同流域之間省份財力不同的狀況，制定相應的法律法規，在條件成熟的時候可以采取各省份或各市行政首長聯席會議的方式，建立生態補償轉移支付財政資金的分配、管理和監督制度。這樣能夠使流域生態補償制度有法可依，資金支持制度發展更加法制化。

2.制定科學的流域生態補償轉移支付標準

生態補償制度最核心的問題是補償標準的制定。補償標準的設立影響到補償的結果、效果以及補償者是否具備補償的能力等多方面因素。由于上游地區與補償者之間存在著利益矛盾，因此補償標準要符合規定，并與上游的生態治理貢獻相符，這樣才能補償合理。上游和下游地區之間應該達成一種“行政協議”，規定當上游由于生產給下游造成生態破壞時，要給予下游生態補償；上游達到水質標準的情況下，下游要給予上游補償。生態賠償的具體數額受不同因素的影響，如污染的程度、種類和水資源污染物的超標量等。

我國主要的轉移支付方式是縱向轉移支付，其中包括了專項轉移支付、一般性轉移支付，并且起主要作用的是一般性轉移支付。一般性轉移支付的金額確定具備一定的標準，我國各省的支付金額是根據一般性轉移支付的系數和該地區的財政收入與支出的差額確定的，這中間并不包括政府間的外部影響。生態環境治理的資金下撥是通過專項轉移支付方式進行的，并不能充分表現出我國的橫向轉移支付需求。因此，要想實現橫向轉移支付的生態補償制度，在支付金額的確定標準上，應該按照各個地區的實際情況進行分析，每個地區都有各自的環境指標。如省際間在進行生態補償時要考慮流域的水質，這是確定生態補償標準的重要因素。

3.建立中央政府牽頭的管理和監督機構

根據我國進行生態補償試點的實際經驗，各省區的橫向轉移支付制度都是以中央政府為首，在中央政府的帶領下，積極開展跨省的生態補償機制，并突破了地區限制，如在對三峽庫區進行對口支援，中央政府在橫向轉移支付制度的發展過程中發揮著很重要的作用，并對該制度起著引導、組織及協調作用。因此，要想突破地區的限制，需要一個在中央領導下的區域性的組織機構，如長三角“三省一市”行政首長聯席會議、秘書長會議等，這些組織機構主要負責制度發展的日常事務，成員主要由各地方政府派出的代表和中央部門派出的代表組成。在現行體制下，只有中央政府牽頭才能有效地加強流域生態補償聯動效應，尤其是涉及到流域生態補償立法的實施問題，包括各地執法部門聯防聯動、生態補償轉移支付資金的分配、使用和監督，特別是涉及到違法責任的追究問題，為了防止流域政府間的相互推諉，必須要由一個統一的權威部門來貫徹法律的實施，最終保障流域生態補償轉移支付制度的順利進行。

★本文系2016年浙江省哲學社會科學規劃課題（編號：16NDJC088YB）的階段性成果。

（作者單位：嘉興學院文法學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.011 ■ 編輯：張涵