大數據時代政府治理能力提升芻議

□ 王林霞

（中共臨沂市委黨校，山東 臨沂 276005）

大數據時代政府治理能力提升芻議

□ 王林霞

（中共臨沂市委黨校，山東 臨沂 276005）

大數據不僅僅是一次顛覆性的技術革命，更是一場思維方式、行為模式與治理理念的全方位變革。如何把握大數據時代政府治理變革面臨的機遇和開拓創新空間，已成為一個急需解決的重大課題。本文在對大數據內涵進行界定的基礎上，分析了大數據時代政府治理能力提升面臨的機遇與挑戰，從頂層設計、政策扶持、體制機制、人才培養等方面提出了相關對策。

大數據時代；政府治理能力；政府治理變革

隨著現代信息技術的迅猛發展，海量數據不斷產生，人類社會步入了一個新的時代——大數據時代。大數據不僅帶來了信息領域的技術革命，更使人們的思維方式、行為模式與治理理念發生了全方位變化。黨中央、國務院對大數據發展及創新應用高度重視，黨的十八屆五中全會更是明確提出實施國家大數據戰略。當前，我國正處于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略決勝期，面對這一前所未有的機遇和挑戰，如何在大數據時代提升政府治理能力已成為推進國家治理體系和治理能力現代化急需解決的重大課題。

一、大數據的內涵

20世紀80年代，世界著名未來學家阿爾文·托夫勒在《第三次浪潮》中將大數據譽為“第三次浪潮的華彩樂章”。2008年，《自然》雜志的“Big Data”專輯首次提出大數據概念。作為一個新生事物，大數據已經越來越多地滲透到經濟社會生活的各個領域。

對于什么是大數據眾說紛紜，學界從不同角度和側面紛紛作出了界定。維基百科將大數據定義為：“所涉及的資料量規模巨大到無法通過目前主流軟件工具，在合理時間內達到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業經營決策更積極目的的資訊”。著名的管理咨詢公司麥肯錫全球研究所認為，大數據是指其大小超出了傳統數據庫軟件的采集、儲存、管理和分析能力的數據集合。亞馬遜的大數據科學家John Rauser則指出，大數據是任何超過了一臺計算機處理能力的數據量。上述幾種觀點主要是從大數據本身所包含的數據量出發定義了大數據。而以國際數據公司（IDC）為代表的許多機構則從大數據 的 4V 特 征 （Volume、Velocity、Variety、Value）來定義大數據。Volume（海量）指數據容量巨大，規模巨大。據統計，全球數據總量年增長率約50%，2020年，全球的數據量將達到40ZB，1ZB數據錄制的視頻長度可達1200萬年，可見數據的數量增長之快。Velocity指運算高效；Variety指數據來源多樣，類別多樣，不僅包括傳統的資料情報，而且包括音頻、圖片、視頻、郵件、RFID，HTML，GPS和傳感器、網站、論壇、搜索引擎等產生的眾多數據信息；Value是指一些看似“無用”的碎片化數據資源經專業處理，都可以成為有價資源。賽迪智庫則認為，大數據應是數據對象、數據技術與數據應用三者的統一。事實上，大數據發展到今天，其內涵已經不僅僅局限于海量數據集合，而是一個多維多元的綜合性概念。主要體現在：

大數據是一種技術。大數據的重要意義不在于海量的數據信息，而在于借助云計算的分布式處理和云存儲、虛擬化技術，對這些數據進行專業化的存儲、分析、處理，以挖掘出更多有價值的信息，實現數據信息的“增值”，并不斷地催生新的技術。所以，從某種程度上說，大數據是繼云計算、物聯網之后的又一次重大的技術革命。

大數據是一種思維。大數據強調數據的開放共享，重視分析全面的數據而非隨機抽樣的數據，重視數據的復雜性、相關性，強調全體優于部分、雜多優于單一、相關優于因果，是將整體、多樣、關聯、動態、開放、平等新思維、新理念引入數據分析，極大地豐富甚至從根本上改變了人類探索未知世界的方式方法。

大數據是一種能力。大數據通過對所收集的碎片化、多樣化的海量數據進行“重組”和分析，能夠發掘事物之間隱蔽的相關性，發現世界運行的新模式、新規律，創新某種產品和服務，推演預測事物未來發展趨勢。可見，大數據是一種能帶來創新的能力。

大數據是一種戰略資源。大數據時代，一切事物以及人類的一切行為都能夠以數據的形式被記錄、存儲、處理、傳播與利用。而數據來源極大擴展，數據背后隱藏著我們想要獲取的各種信息資源。擁有數據的規模、活躍程度以及處置、運用數據的能力已成為國際競爭的焦點，數據和信息已成為經濟社會運行中的重要戰略資源和核心資產。

二、大數據時代政府治理能力提升面臨的機遇

當前，我國正處于加快建設大數據強國的戰略機遇期。大數據先進的理念、技術和資源對政府治理范式產生了重要影響，也為政府治理能力提升提供了廣闊前景和全新契機。

（一）大數據有助于政府實現科學決策

傳統的決策機制主要依靠抽樣數據、局部數據，依靠領導者個人的專業素養和經驗。隨著社會的發展，公共事務日趨復雜，僅靠決策者個人的有限理性，容易導致決策失誤率高、滯后性嚴重、透明度低等后果。在大數據時代，政府可以通過網站瀏覽、論壇留言、QQ、微信微博等多種媒介，通過數據關聯分析、云計算等前沿技術，及時捕捉公眾和市場主體的意見表達、利益訴求、情緒變化，準確把握公眾關注的熱點、焦點問題。其不僅可以在短時間內對海量、動態、多樣、高度分散但又相互依存的相關數據碎片進行快速分析，整合成具有參考價值的信息資源，簡化政府信息搜集的流程，拓寬政府決策的廣度、深度和效度，為政府決策提供系統、翔實的參考依據，而且可以通過數據分析，及時有效地對政府決策進行修改、調整、完善、糾偏，從而提高政府決策的科學化水平。

（二）大數據有助于政府提升公共服務效能

為社會發展提供基本公共產品和公共服務是政府的一項重要職能。但提供什么樣的公共產品和服務必須以公共需求為導向，借助政府與社會的良性互動，把公眾的真實需求匯集起來，并通過相應的機制進行有效整合，從而使政府提供的公共產品與公共服務更具有針對性。但長期以來，政府提供的公共服務是自上而下的、單向度的，強調一體化、廣覆蓋，而對多樣化、差異化的公眾服務需求重視不夠，考慮不周，導致公共服務低效率、高成本、多摩擦。而大數據時代，政府可以通過數據工具和智能終端設備對各地區、各領域、各層次的公共服務需求以及公共服務資源擁有率和使用率等數據進行高效采集和深入分析挖掘，及時捕捉公眾需求的熱點，明確公共服務資源重點傾斜人群和區域，優化服務資源，豐富服務內容，改進服務方式，為公眾提供人性化、精準化、多樣化、公平普惠、優質高效的公共服務。

（三）大數據有助于政府實現多元協同治理

在經濟社會轉型期，由于政府治理的復雜程度越來越高，因此需要多元主體的積極參與和大力支持。在具有數據流動、開放、共享、包容特性的大數據時代，在政府治理公開透明得到促進的同時，政府各部門間、政府與公眾、政府與市場的邊界被逐步打開，政府與互聯網、微信、微博、騰訊QQ等新媒體深度融合，能夠從更深層次、更廣領域促進公眾與政府間平等的信息互動，在擴大公眾知情權的基礎上，吸引公眾積極參與公共事務管理和決策，從而逐步形成政府主導、公眾參與、多元協同、高效開放的良性治理格局。

（四）大數據有助于提升政府社會風險治理能力

當前，我國正處于經濟社會的加速轉型期，利益結構、思想觀念等發生的深刻變化使社會管理面臨許多新情況新問題。大數據通過對紛繁復雜的多源異構數據進行實時挖掘、分析、整合，對各種社會風險和輿情危機可以做到早監測、早研判、早發現、早引導、早控制。這不僅能夠增強政府面對復雜社會問題的風險預警、源頭治理能力，而且在社會危機發生后，能夠幫助有關部門快速掌握相關情況，及時采取措施，第一時間應對突發公共事件并回應公眾訴求，全程、全方位掌控突發公共事件的危害程度、風險程度、輿論導向，有效提升政府應急管理能力。

三、大數據時代政府治理能力提升面臨的挑戰

（一）大數據意識淡薄

截至2016年6月，我國網民規模達到7．10億，手機用戶達到13．09億，手機上網的用戶數達到10．04億，這些都是大數據產生的重要來源。但目前我國數據總量遠遠落后于發達國家，原因之一是缺乏數據文化，對數據進行整合、分析、利用的意識淡薄。從政府部門來看，雖然在數據占有方面具有先天的優勢，但許多政府部門和領導干部并沒有認識到大數據能夠給政府治理帶來潛在價值，缺乏明確的數據需求導向和挖掘數據價值的意識，致使數據應用的驅動力不足，沒有真正把數據分析用于優化業務流程、提升服務效能、提供決策支撐上，尚未形成政府應用大數據的“氣候”，這也是導致我國數據資源產權結構單一，數據市場開放程度不夠、競爭力不強，數據分析加工處理能力弱的原因。

（二）“信息孤島”劣勢明顯

大數據應用的關鍵環節是將異質、多源、海量的數據整合到一起，深入分析挖掘出其中有價值的信息，因此，開放、流通、共享是大數據應用的必然要求。目前，各級政府部門雖然都有自身的數據資源管理系統，但由于內部體制的差異性，導致在數據庫建構過程中缺乏統一規劃，數據標準格式不同，準確性和一致性較差，數據運行過程中相互之間在功能上不關聯，在業務流程上不互動，加上部門利益不協調、安全責任不明晰等諸多原因，使信息資源的流通共享和開發利用受到制約。政府的海量數據多處于“休眠”狀態，形成了一個個“信息孤島”，不僅造成了數據資源的重復和極大浪費，而且也為下一步整合應用帶來了新的難題。如何消除異構數據庫間的數據壁壘，實現數據資源整合與共享已成為大數據時代政府治理亟待解決的問題。

（三）大數據專業人才匱乏

通過大數據提升政府治理能力的關鍵是要有既熟悉政府管理又掌握數據分析和數據挖掘技術的復合型、應用型人才。然而，我國大數據產業起步相對較晚，高等院校和職業教育機構對大數據人才培訓專門開設大數據課程的很少，不能很好地滿足行業發展需求，再加上人才培養模式單一，培養機制不健全，導致我國大數據行業不但高端人才嚴重匱乏，而且從事基礎性工作的人員也不充裕。據有關資料統計，目前全球只有1／3的新崗位能夠雇傭到擁有大數據技能的專業人員。我國的情況也不容樂觀，未來5年，大數據行業將面臨高達130萬左右的人才缺口，這會直接影響到數據的挖掘程度和分析效果，進而影響政府治理能力和治理力水平的提升。

（四）數據信息安全問題突出

大數據在提升政府治理能力的同時，數據中心、移動智能終端承載的大量隱私數據或敏感信息泄露事件時有發生，導致數據安全問題日益凸顯。究其原因，一是大數據本身的安全防護措施存在漏洞，如應用程序編程接口訪問權限控制、密鑰生成、存儲和管理方面的不足可能造成數據泄漏。二是一些敏感數據、核心數據的所有權和使用權界定不清，在進行數據分析時對其所涉及的個人隱私問題重視程度不夠。三是數據監管、開放、使用等法律法規不健全，給不法分子提供了可乘之機。四是由于技術原因，一些信息處理軟件、服務器、高端傳感器等核心數據設施大都依賴進口，數據主權、信息安全極易受到侵害。五是非法收集、竊取、販賣用戶數據交易的技術手段多樣，隱蔽性強，現有的信息安全手段難以滿足大數據應用安全的要求。

四、大數據時代政府治理能力提升的路徑

我國是數據大國，海量數據為政府治理領域改革和創新帶來了巨大“數據紅利”，因此必須堅持創新驅動發展，深化大數據應用，以提升政府治理能力。

（一）做好有關大數據的頂層設計

運用系統觀點，從全局高度做好大數據發展的頂層設計，統籌布局大數據發展的長遠路線圖，既是順應全球科技發展趨勢的戰略選擇，也是政府治理迎接新機遇、應對新挑戰、重構國家綜合競爭優勢的現實舉措。為此，首先，要強化大數據意識，樹立大數據思維，加大大數據宣傳力度，營造用大數據決策、管理和創新的氛圍，將大數據的價值觀和方法論融入到治國理政的核心環節和關鍵領域。其次，要制定大數據應用國家發展戰略，明晰戰略目標、實施重點、實施路徑，做好體制機制、資金、法規標準、安全預防、人才儲備等方面的保障規劃。再次，要按照政府引導、市場主體、應用驅動、創新引領、融合發展原則，構建大數據研究平臺，布局大數據關鍵技術研發方向，加大對大數據應用的政策扶持力度，營造大數據治理的良好生態環境。

（二）加大大數據產業的政策扶持力度

首先，要建立大數據產業財政投入長效增長機制，建立大數據產業發展引導基金，加大中央和地方各級政府對大數據產業的預算內投資，完善各種專項資金投入和獎補措施。其次，實施貸款貼息、稅收減免、用地保障、電力供給等方面的優惠政策。再次，營造大數據產業發展的良好金融環境，通過信用貸款、信托貸款、銀行貸款等方式加大各級金融機構對大數據產業的信貸支持力度；拓展投融資渠道，鼓勵金融機構積極創新金融產品和金融服務，鼓勵大數據企業通過上市、發行債券等方式進入資本市場融資，鼓勵引導民間資本和外資進入大數據領域。

（三）健全促進大數據發展的體制機制

首先，完善大數據應用組織協調機制。明確大數據應用主管機構，合理劃分不同層級主管機構的職責分工，完善管理流程，強化服務意識，加強協調配合，優化組織領導，從而調動各方積極性，形成廣泛合力。設立大數據應用的專門機構，負責數據信息的收集、整理、更新、監管，以推動大數據應用發展。完善大數據智庫建設，如設置專門的首席信息官（CIO）、大數據專家咨詢委員會等，發揮其在大數據應用過程中的參謀顧問、決策咨詢作用。其次，完善數據資源開放共享機制。數據開放與數據共享是政府治理能力提升的重要前提。為此，一是要探索建立數據交易平臺和透明化、互動化的數據共享交換中心，統一數據接口，打通數據信息橫向和縱向共享渠道，打破“信息孤島”，推進跨地區、跨部門、跨層級數據共享、系統互聯和業務協同，使得原本散落在各部門的信息數據整合起來，徹底消除“條塊分割”“信息孤島”等形成的數據傳播壁壘，避免重復建設和資源浪費，為政府治理現代化奠定基礎。二是完善數據信息共享交換法規和制度。明確不同數據共享交換的具體內容、范圍、方式、流程、規模、時限。規定數據開放共享的收費指導原則，明晰信息提供者、使用者和管理者的權利、責任和義務，確保數據共享依照相關政策規范有序使用，做到有章可循、有法可依。三是完善數據開放共享激勵考核評估制度。建立一個客觀、公正、嚴謹、科學的數據開放共享評價指標體系，定期對各部門各行業數據共享交換的數量、質量、公眾滿意度、利益分配機制、投入產出比以及數據安全等要素進行分析評估，并將評估結果納入績效考核之中，通過完善激勵獎懲機制推動數據資源共享不斷向縱深發展。再次，完善市場主導的數據資源運行機制。市場主體不僅擁有大數據分析的技術優勢，而且在大數據應用模式創新方面有著更為靈活的體制機制和應變能力，所以，數據資源的市場化運作是提升大數據時代政府數據應用效率和質量的重要手段。為此，政府應加大對大數據資源的宏觀調控力度，優化大數據產業政策環境，加強對大數據市場的監管，完善大數據市場規則、價格機制、競爭機制，定期公布大數據需求分析及其他各種服務信息，搭建數據交易平臺，制定數據定價及交易規則，規范數據交易行為，通過向市場有償購買數據及服務、大數據應用外包、鼓勵第三方參與政府數據資源開發、培育“數據中間商”等方式，創新大數據運營和服務模式，增強數據流動性，從而發揮市場配置大數據資源的決定性作用，實現政府對大數據資源的高效利用。此外，完善的大數據國際交流合作機制、法律法規制度、關鍵技術研發機制等都是大數據不可缺少的重要組成部分。

（四）強化大數據專業人才培養

人才是大數據時代政府提高治理能力的重要支撐。針對大數據人才匱乏的局面，必須創新大數據人才培養機制，建立健全多層次的大數據人才培養體系。首先，要建立大數據技術“政、產、學、研”聯合培養機制。根據大數據政府治理的重點領域，依托高等院校、科研院所、產業界在大數據技術與應用方面的資源優勢，借助其實訓基地、工程實驗室及相關技術中心，以大數據應用為目標，聯合培養大數據軟件研發、大數據應用、大數據分析與管理方面的緊缺人才，以提升政府治理能力。其次，應通過高層次人才公開招聘、海內外知名人力資源服務機構、人才（項目）推介、重大人才項目對接洽談等途徑，為大數據產業發展積極引進、輸送一批高水平、復合型精英人才和領軍人才。再次，政府各部門應立足實際，加大對大數據人才培養的經費投入力度，通過在線課程開發、標準化競賽、職業資格認證、在職人員培訓等多種途徑自行培養所需的大數據人才。

（五）完善大數據安全保護體系

安全是大數據的生命線。近年來，我國在數據安全保護方面取得了一定成效，但仍面臨許多問題和挑戰，因此，必須切實采取措施，確保大數據安全隱私不受侵犯。為此，首先，應加大數據安全宣傳力度，提高公眾風險防范意識和安全意識。其次，加強大數據保護相關法律法規和制度建設，明確數據采集、加工、交易、共享、跨境流動等各個環節的責任與要求。加大對數據造假、數據濫用、數據竊密等侵害用戶數據隱私行為的打擊和懲罰力度，使數據保護步入規范化、法治化軌道。再次，完善數據安全的風險評估與預警機制：如設立專門組織和人員負責數據安全的風險評估和日常監督檢查，特別是要加強對重點領域、敏感領域數據的監管和安全檢測，通過數據實時分析，一旦發現異常或隱患，第一時間發出預警，及時采取應對措施。第四，實行信息安全等級保護制度，根據不同的安全等級，嚴格信息審查制度和信息使用規范。第五，強化大數據安全保護技術支撐。如加大對大數據安全技術研發財政投入力度，加強網絡攻擊防御、攻擊溯源、訪問控制、數據加密等數據安全保護技術攻關，特別是要加強數據安全自主知識產權研發，逐步實現核心軟件、核心設備國產化，防止數據主權遭受侵害，保障數據資源的安全運行。

隨著越來越多國家的數據戰略資源意識的增強，大數據必將會以更加積極的姿態滲透到政府治理的各個領域，因此，應抓住機遇，迎接挑戰，以大數據促進政府治理能力現代化。

［1］維克托·邁爾一舍恩伯格，肯尼思·庫克耶．大數據時代：生活、工作與思維的大變革［M］．浙江人民出版社；2013．34-47．

［2］新華社．國務院印發《促進大數據發展行動綱要》［N］．人民日報，2015-09-06（01）．

［3］涂子沛．大數據：正在到來的數據革命［M］．廣西師范大學出版社，2013．340—352．

［4］陳之常．應用大數據推進政府治理能力現代化：以北京市東城區為例［J］．中國行政管理，2015，（02）：38-42．

［5］楊冬梅．大數據時代政府智慧治理面臨的挑戰及對策研究［J］．理論探討，2015，（02）：163-166．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：Big data is not just a disruptive technology revolution，but also a way of thinking，behavior patterns and the concept of a comprehensive transformation of governance．Under the background of the unprecedented end opportunities and challenges in government governance，how to stabilize the huge potential for change and innovation space giviven by big data has become an important issue to be solved．Based on defining the connotation of the large data，I analyze the opportunities and challenges of improving government management ability given by the large data，and put forward the countermeasures from the top-level design，policy support，systems and mechanisms，personnel training，etc，to promote government＇s administrative ability．

Key words：big data era；government governance ability；government governance reform

On the Improvement of Government Governance Capability in Big Data Era

Wang Linxia

D630

A

1007-8207（2017）09-0011-06

2017-04-05

王林霞 （1971—），女，山東臨沂人，中共臨沂市委黨校基礎理論教研部副主任，教授，研究方向為政治學。