共享單車管理中的行政執法問題探析
——基于對北京、成都兩市共享單車相關規定的分析

□唐芬

（西華師范大學，四川 南充 637009）

共享單車管理中的行政執法問題探析
——基于對北京、成都兩市共享單車相關規定的分析

□唐芬

（西華師范大學，四川 南充 637009）

共享單車作為共享經濟時代下的新生事物，在發展過程中難免會出現各種問題，因而有必要對其進行一定的行政監管。目前，全國各地陸續出臺了相關的監管措施，但這些措施多是 “粗放式”的，導致執法部門在面對具體的違法行為時依然 “有心無力”。因此，應盡快出臺不違反上位法的地方性法規或規章 （甚或全國性法規或規章），樹立服務理念，明確正當程序原則和比例原則，明確行政執法對象以及具體的法律責任，這樣，才能促使共享單車類共享經濟得到繁榮發展。

共享單車；行政執法；行政許可；行政處罰

作為共享經濟時代下的新生事物，共享單車在全國各地如雨后春筍般地發展起來。以成都市為例：據相關媒體報道，包括摩拜單車、一步單車等多家運營共享單車的企業已紛紛進駐市場，目前全市各類單車數量已達30萬輛。共享單車因具有便捷、環保等優勢而受到不少用戶的青睞。然而，這股綠色出行風卻遇到了不少現實的阻力，諸如停放無序、屢遭破壞、私自上鎖，在二手交易平臺上被明碼標價出售，在網上出售共享單車解鎖、抹定位的技能，等等。所有這些問題都考驗著行政管理者的管理智慧和管理能力。

一、北京、成都兩市共享單車監管的大膽“創新”與小心“求證”

面對共享單車管理中出現的新問題，全國各地陸續出臺了相應的監管措施。但對于行政處罰這種執法行為，各地出臺的監管措施是否具有法律依據，具體該針對誰以及什么樣的行為可以作出行政處罰，并不十分明確。當前，共享單車到底該如何監管，監管到什么程度，怎樣才能既實現有效監管又不打消市場主體積極性，已成為擺在管理者面前的新課題。

通常被認為是一線城市的北京市作為一國之都，如果對出現在大街小巷的共享單車不進行規范管理，亂停亂放、慘遭破壞的共享單車勢必會影響城市形象。對此，北京市出臺了相應的監管措施，以加強對共享單車的管理。2017年4月21日，北京市交通委員會會同相關部門制定了 《北京市鼓勵規范發展共享自行車的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》），向社會公開征求意見。該《指導意見》包括總體要求、各方責任、慢性系統和停放設施建設、規范服務、秩序管理及保障機制六部分。其中在“各方責任”部分中對各級政府的職責作出了明確分工，比如：市公安局負責對侵占、盜竊、破壞共享自行車等違法行為進行查處，對影響道路交通秩序的亂停亂放和騎行秩序進行綜合管理與執法，城管執法局負責對占用盲道、毀損綠化設施等影響市容市貌行為進行查處。［1］為保障承租人騎行安全，《指導意見》要求企業投放車輛應符合國家、行業標準，保證車輛技術狀態良好，滿足安全騎行要求，在運營過程中要定期檢測車輛，不符合質量標準的車輛要及時退出，車輛要安裝衛星定位裝置。［2］

成都市通常被認為是二線城市，但其國際大都市的形象越來越突出，在城市管理方面已走在了全國的前列。2017年3月3日，成都市交通委員會、公安局、城市管理委員會聯合發布了《成都市關于鼓勵共享單車發展的試行意見》（以下簡稱《試行意見》），該《試行意見》包括總體思路、基本原則、加強秩序管理、規范共享單車管理和保障機制五部分。其中，在“規范共享單車管理”部分對運營企業監管作出了規定：共享單車運營企業應自覺接受其服務機構所在地縣級交通行政主管部門的監督。共享單車運營企業應依法依規運營，違反規定將由相關部門依法依規處理。對市民的行政處罰管理體現在：⑴愛護共享單車和停放設施等公私財物，違反相關法律法規，由公安機關依法追究其法律責任。⑵遵守《中華人民共和國道路交通安全法》《成都市非機動車管理條例》等相關法律法規。違反交通法律法規，應自覺接受公安交通管理部門處罰；違反城市管理有關規定，應自覺接受城市管理部門處罰。在第五部分“保障機制”中，明確了政府各部門的管理職責，比如：市交通運輸行政主管部門負責共享單車運營企業的監督管理，市城市管理行政主管部門負責共享單車停放秩序和環境衛生的監督管理，市公安機關交通管理部門負責共享單車的通行管理和停車點位的規劃設置。其他有關部門按照各自職責，對共享單車經營實施相關的監督管理。公安機關要加大執法力度，對蓄意破壞、盜竊共享單車等行為依法查處，構成犯罪的，追究其刑事責任，并及時向社會公布，為共享單車發展營造良好的法治秩序。［3］

二、共享單車面臨的行政管理困境

從北京市和成都市出臺的共享單車管理規定來看，盡管政府想對共享單車“亂象”進行治理，但由于出臺的管理措施是“粗放式”的，因而導致執法單位在面對具體的違法行為時依然“有心無力”。筆者認為，其原因有兩個：一是管理措施的性質為政府規范性文件，法律效力位階低。目前可以查閱到的政府管理措施的制定主體均為政府的某一個管理部門，一般僅僅為各市的交通管理部門如交通管理委員會等，其制定的管理措施的法律性質僅僅為規章以下的規范性文件（俗稱“紅頭文件”）。公民、法人或者其他組織不僅可以根據《行政訴訟法》第五十三條的規定，認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，而且在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。同時，人民法院在審理行政案件過程中，完全有權不將這類規范性文件作為認定行政行為合法的依據，并且要向制定機關提出處理建議。也就是說，這類“紅頭文件”早已不再是政府行使行政執法權的“尚方寶劍”，一旦違反了上位法，就完全失去了法律效力。因此，為了對共享單車實施有效的行政監管，必須在已經出臺相關管理措施的基礎上，盡快制定不違反上位法的地方性法規或政府規章。目前，北京市已將《北京市非機動車管理規定》列入市政府2017年立法工作計劃的年內力爭完成項目，并與2017年6月公開征求意見，把對共享單車的管理規定由“紅頭文件”上升到政府規章的法律地位。二是管理措施的相關規定有待完善。從已出臺的管理措施的內容上看，這些措施更多地是從管理者的角度來強化共享單車企業的法律責任，如規范停放秩序等，而對于共享單車企業以及用戶的權利保障幾乎未涉及，在限制權利和加強法律責任方面沒有正當程序以及對比例原則的考慮。筆者認為，其原因有兩個：一是市場準入混亂，有法不依。關于市場準入，根據我國《行政許可法》的相關規定，共享單車屬于第十二條第（四）項“直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項”，因而應該設定行政許可。同時，許可的具體程序和范圍等要嚴格按照《行政許可法》的規定進行管理，但在實際操作過程中，有些地方政府為了管理方便隨意出臺政策以限制共享單車的準入，如北京市西城區規定在十條街道內不準停放共享單車。這些政策既限制了共享單車的使用范圍，也限制了共享單車用戶的使用權，還限制了共享單車企業的相關權利。二是亂停亂放卻處罰無據。共享單車隨意停放，基本占滿了盲道，有時甚至會占用行車道。面對這些違法現象，政府卻無法進行有效管理，因為既找不到處罰主體，也沒有具體案由。例如：2017年5月1日，ofo共享單車在呼和浩特市投放當天，呼和浩特市城市管理行政執法監察一支隊四大隊即下達了一份“責令限期改正通知書”，并約談了ofo共享單車有關負責人。其執法的依據是《呼和浩特市市容環境衛生管理條例》中的有關規定：禁止在道路、橋梁、人行天橋、地下通道、廣場等其他公共場所設攤、經營和堆放物品；城鄉規劃確定的城市道路、廣場、公園、綠地等公共設施，任何單位或者個人不得擅自改變用途；非機動車應當按照規定的地點停放的規定。但此項規定很顯然不能適用于共享單車的所有權人，當然更不能適用于共享單車的使用人。因此，如何制定有關共享單車亂停亂放的具體處罰措施，是當前面臨的主要問題。

三、實現對共享單車有效監管的行政執法制度設計之建議

由于共享單車屬于新生事物，對其進行市場管理和行政管理沒有經驗可以借鑒。對此，筆者認為，政府應“法無授權皆禁止”，在沒有法律規制之前，政府既不能過多地對其進行限制，也不能為了執法而“找法來執法”。當然，任何行為都應依法進行，循法而為。面對嚴重影響社會日常生活秩序的行為，法律必須進行規制，否則，不受限制的、過度的自由只能帶來社會的無序。基于此，在無法可依的情況下，政府應在各地已經出臺相關監管措施的基礎上，盡快制定不違反上位法的地方性法規和政府規章 （甚或是全國性法規和規章）。具體到行政監管執法制度方面，可以結合我國《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》以及《道路交通安全法》等法律法規，從以下幾方面進行制度設計：

（一）樹立服務理念，明確正當程序原則和比例原則

政府監管不僅要強調管理，還要關注服務。成都市在制定 《成都市關于鼓勵共享單車發展的試行意見》時就提出了“弱化審批、行政處罰等限制性監管職能，著力構建‘服務型’行業管理新模式”的理念。在帶有公共服務性質的共享單車方面，政府監管更應該被看成是一種服務。因此，筆者建議，在進行制度設計時，應強調政府的服務意識。如在對監管對象進行權利限制以及責任承擔方面加強規范時，必須轉換思維方式，立足服務政府的理念。在制定相關地方性法規和政府規章時（或者是全國性法規和規章），要在規定中明確正當程序原則和比例原則。

一直以來，重實體、輕程序是我國的法律傳統。隨著現代行政法理念的引進，正當程序原則開始逐漸受到各級政府的重視，行政機關實施行政行為時必須嚴格遵循行政程序。正當程序原則包括政務公開、聽取意見、說明理由、平等對待、利害回避等具體原則。筆者建議，針對上文提到的劃定限制停放共享單車區域問題，應在適當的范圍內召開行政聽證會，以確保共享單車營運企業的權利不會因某些部門利益或者地方利益驅動而制定不利于該企業的政策，亦可確保相關區域內的公眾能及時享受共享單車提供的便利服務。而行政法中的比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對行政相對人侵害最小的方式進行。《道路交通安全法》第八十九條規定：“行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款；非機動車駕駛人拒絕接受罰款處罰的，可以扣留其非機動車。”《成都市非機動車管理條例》第三十八條規定：“非機動車駕駛人違反道路交通安全法律法規的行駛規定應當受到罰款處罰而拒絕接受處罰的，公安機關交通管理部門可以扣留其車輛。”然而，實踐中，交通管理部門在對共享單車承租人進行處罰時是否可以依據這些法律法規的規定直接扣留共享單車？筆者認為，如果在制定有關共享單車的處罰措施時不考慮共享單車的特殊性，簡單地照搬《道路交通安全法》或地方性法規的規定，就會有涉嫌侵犯共享單車所有人權利的可能。因此，在對違反道路通行規定的共享單車承租人進行行政處罰時，不僅要在正當程序制度設計上讓共享單車所有人參與陳述申辯程序，還要考慮扣留措施是否是必要的，是否符合行政處罰的目的，是否是以“最小侵害”的方式進行的處罰。

（二）“誰行為，誰受罰”，明確行政執法對象

從目前各地已經出臺的相關措施來看，針對共享單車運營企業法律責任的管理措施比較多。對于共享單車運營企業而言，其應當符合國家相關規定、具備線上線下服務能力，自覺接受其服務機構所在地縣級交通行政主管部門的監督。但實際上，共享單車出現的主要問題并不是由這些企業造成的，而是因一些用戶不文明行為造成的。尤其是上文提到的亂停亂放問題，處罰的對象究竟是共享單車運營企業還是用戶，目前還沒有相應的法律依據。如《試行意見》規定：用戶要“遵守《中華人民共和國道路交通安全法》《成都市非機動車管理條例》等相關法律法規。違反交通法律法規，應自覺接受公安交通管理部門處罰；違反城市管理有關規定，應自覺接受城市管理部門處罰。”［4］但《道路交通安全法》第五十九條規定：“非機動車應當在規定地點停放。未設停放地點的，非機動車停放不得妨礙其他車輛和行人通行。”其中并沒有對于非機動車亂停亂放行為的處罰規定。第九十三條規定：“對違反道路交通安全法律、法規關于機動車停放、臨時停車規定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告、令其立即駛離。”其針對的也是機動車而不是非機動車。因此，該規定并不適用于共享單車的亂停亂放行為。《成都市非機動車管理條例》第二十九條第二款規定：“停放非機動車，應當進入停車場。未設停車場的，應當停放在劃定區域內。”對于沒有進入停車場或劃定區域內停車的如何處罰也沒有作出具體規定。因此，目前對于包括共享單車在內的非機動車的亂停亂放處罰問題，實際上是沒有法律依據的。根據《行政處罰法》的規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。換言之，在制定有關共享單車的行政處罰方面，地方性法規是有作出警告和罰款等行政處罰措施的權力的。但在處罰對象方面應該明確一個原則——“誰行為，誰受罰”。對于共享單車亂停亂放行為，是承租人作出的則應處罰承租人，是無關路人作出的則應處罰無關路人，是運營企業工作人員亂停亂放的則應處罰運營企業。但這里的關鍵問題是承租人或路人都是隨機的，處罰時不易找到具體對象，這就需要在市場準入時要求運營企業提供定位系統、還車系統、即時聯系用戶等技術手段，如果因為運營企業的技術問題導致無法追蹤亂停亂放之人，則可對運營企業追究監管責任。

（三）明確各種違法行為的法律責任

我國《道路交通安全法》對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留。筆者建議，在制定有關共享單車的行政處罰方面，地方性法規可以依據警告和罰款等相關行政處罰措施，結合具體的違法行為作出相應的處罰。一是對于損毀、買賣共享單車等行為的法律后果，要厘清究竟是承擔民事法律責任還是承擔行政法律責任。根據我國《治安管理處罰法》的相關規定，盜竊、故意損毀公私財物的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節較重的，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。因此，對于損毀、買賣共享單車等行為，可依據《治安管理處罰法》的規定進行處罰。同時，共享單車運營企業也可依據民法的有關規定追究行為人的民事法律責任。二是對于亂停亂放行為，除了通過技術手段來促使用戶做到文明騎行外，還應附之以經濟處罰手段。但是，對于公眾而言，“法無禁止皆自由”。雖然地方政府相關部門可以規定“應當”將非機動車停放在停車場或劃定區域內，但非機動車有其特殊性，如果非要停放在劃定區域而地方政府規劃的停放區域又很少，將不利于用戶對共享單車的使用。因此，政府不僅要保證有充裕的停放區域，而且應明確哪些區域是禁止停放的。如在人口密集的公共場所、車來車往的公路等區域以及其他規定禁停的地方，應設置明確的禁停標志。如果用戶將共享單車停放在禁止停放區域內，方可對其進行處罰。三是對于其他不文明騎行行為，如騎行人未滿12周歲，醉酒騎行，牽引、攀扶車輛或者被其他車輛牽引，雙手離把或者手中持物，違反規定載物載人的，以及其他違反道路交通安全法律法規關于道路通行規定的，這些行為在《道路交通安全法》及其《實施條例》中均有非常明確的禁止性規定。違反這些道路通行規定的，根據《道路交通安全法》第一百零七條之規定可以予以警告或處200元以下罰款。各地在《道路交通安全法》及其《實施條例》的基礎上，還可以對每一種行為的管理措施進行細化。比如：根據《行政處罰法》的相關規定，對于不滿14周歲的違法行為人不予行政處罰，只是責令其監護人加以管教。再如：2017年10月1日即將施行的《民法總則》的規定：“8周歲以上的未成年人為限制民事行為能力人”。對此，筆者建議，8至12周歲的未成年人騎行共享單車，其應承擔與其行為能力相一致的法律責任，否則，禁止未滿12周歲騎行共享單車之規定就只能是一紙空文。可見，只有明確其自身的法律責任，才不會縱容那些不負責任的監護人，也才能真正保障12周歲以下兒童的人身安全。

［1］北京交通委就共享單車公開征求意見 涉及共享單車數量及賬戶監管［EB／OL］．新華網，http：／／news．xinhuanet．com／2017-04-21／c_1120853780．htm．

［2］北京市鼓勵規范發展共享自行車的指導意見（試行）面向社會公開征求意見 ［EB／OL］．網易新聞網，http：／／news．163．com／17／0421 ／20 ／CIIT5BSM000187VI．html．

［3］［4］成都市關于鼓勵共享單車發展的試行意見［EB／OL］．品才網［EB／OL］．http： ／／www．pincai．com／article／1163008．htm．

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：As a emerging things of the sharing economy，it has many social problems in the development of sharing bike，and it is necessary to supervise of administration．Facing the new problems in the management of shared bicycles，some corresponding regulatory measures have been formulated all over the country．But these measures are still “extensive”，when faced with a specific violation of law；law enforcement management is still in a dilemma of “powerless”．Therefore，local regulations （or even national regulations） that do not violate the superior law will be introduced as soon as possible．If we will develop share bicycles and other share economic affairs，we have to establish service concept，to clear due process principle and proportionality principle，and to clear the object of administrative law enforcement and specific legal responsibilities．

Key words：sharing bike； administrative law enforcement；administrative permission；administrative punishment

On the Administrative Law Enforcement Issues about Sharing Bike Management：Based on the Analysis of the Regulation of Sharing Bike in Beijing and Chengdu

Tang Fen

D669．3

A

1007-8207（2017）09-0096-06

2017-06-26

唐芬 （1976—），女，四川大竹人，西華師范大學法學院副教授，碩士研究生導師，清華大學訪問學者，四川博篤律師事務所律師，研究方向為憲法學、法理學。

本文系西華師范大學英才基金項目的階段性成果。