完善信訪制度的法治化進路

□ 孫東陽，苑銀和

（青島大學法學院，山東 青島 266071）

完善信訪制度的法治化進路

□ 孫東陽，苑銀和

（青島大學法學院，山東 青島 266071）

信訪制度是我國特有的糾紛解決機制，從其設立時起就承載了許多職責。當前，黨中央提出將涉訴信訪納入法治軌道，建立涉訴信訪依法終結制度，進一步加強信訪制度法治化建設。因此，應明確信訪制度在我國法律體系中的地位，加強對信訪制度的憲法控制，將具有本土特色的信訪制度加以規(guī)制和改革，以使其更好地融入法治國家、法治政府建設中，并更好地發(fā)揮其應有的作用。

信訪制度；合憲性；法治化；請愿權；制度設計

一、信訪制度的基礎理論

（一）信訪的憲法基礎

信訪作為我國一項特有的監(jiān)督形式，在新中國成立特別是改革開放后的社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據我國信訪條例的有關規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用各種方式，向政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴申訴，依法由有關行政機關處理的活動。在公眾的觀念中，信訪就是針對政府信訪部門或者直接對各地方信訪局的來信來訪開展的活動。事實上，信訪局受理的信訪案例只是眾多信訪內容的一部分。從主體上看，信訪受理部門除了各地信訪局、信訪辦之外，還有各級黨委、人大、政協(xié)、社會團體、企事業(yè)單位以及軍隊都有對相關信訪問題的處理責任。［1］從內容上講，信訪除了信訪部門自我處理信訪案件之外，還需要將一些涉訴信訪或者具有強烈針對性的信訪案件移交其他機關處理，因具體內容確定具體責任單位。所以，從實質意義上說信訪是以來信來訪的方式處理糾紛問題的活動，其主要制度架構是在《信訪條例》的基礎上設計而成的。

我國現(xiàn)行憲法中并沒有關于信訪制度的規(guī)定，但在《憲法》第二十七條和第四十一條中有關于公民對國家機關提出申訴建議、國家有義務接受的公民監(jiān)督檢查的內容。我國《憲法》第二十七條總括性地規(guī)定了國家機關及其工作人員的工作原則，即密切聯(lián)系群眾、及時傾聽意見建議、接受監(jiān)督和為人民服務原則；第四十一條規(guī)定了公民有批評建議權和申訴控告權這兩項權利。［2］這兩條憲法文本的規(guī)定，通常被我國學界認為是信訪制度的憲法依據，其中的公民申訴、建議權也被自然而然地當作信訪權的核心要義。但一項制度設立的基礎并非只是關注權利行使的主體，還要有制度本身運行的合憲性。我國信訪制度隨著國家經濟政治發(fā)展的進程而不斷變換著角色：1951年我國首次明確信訪工作是 “共產黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法”，也確定了“密切聯(lián)系人民群眾”是信訪工作的核心內涵與本質屬性。這一基本定位在1951年6月7日周恩來總理簽署頒布的 《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》及1957年5月第一次全國信訪工作會議上得到了進一步明確?？梢哉f，制度建立之初是在黨的“群眾路線”前提下的一項政策性規(guī)定，并沒有太多關于法律性質的體現(xiàn)，但隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，信訪工作的定位不斷變化，工作內涵不斷豐富?！缎旁L條例》的出臺使除了傳統(tǒng)的政治目標之外還具有許多法律上的性質，已成為憲法治理視閾下的一項國家治理手段，其性質不僅包括接受公民申訴，還有體察民情、政策反饋，進而發(fā)展為公眾參與、監(jiān)督檢驗等積極功能內涵的確立。［3］從這個意義上講，信訪作為一種民主機制，雖然在憲法中沒有明確的規(guī)定，但卻體現(xiàn)出憲法民主權利保障的價值，是公民主動向國家權力機關行使民主權利的體現(xiàn)。

（二）信訪制度法治化的必要性

⒈信訪制度法治化是貫徹依法治國理念的重要制度改革。依法治國基本方略是全面推進法治建設的一項重要內容，其核心即在黨的領導下，一切遵守憲法和法律，將各領域的活動納入法治化軌道，保證國家各項工作能夠依法進行，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，國家的各項制度都能夠有法可依，其實質體現(xiàn)了法治精神的制度安排。信訪制度是我國特有的一項政治制度，以其政治屬性和法律屬性而言，在我國整體制度的運行中具有不可替代的功能。將信訪制度納入法治軌道，不僅是信訪制度內部的法治化，而且是對信訪制度進行全面的法治化改革，努力實現(xiàn)制度運行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，使其能夠與其他制度相協(xié)調契合，共同達到建設法治國家的目標。因此，信訪制度法治化既是貫徹落實黨和國家依法治國方略的重大任務，也是建設中國特色社會主義法治國家的制度改革。

⒉信訪制度法治化是實現(xiàn)政府職能轉變的重要抓手。政府職能轉變是以行政機關為主導的，在順應社會發(fā)展的同時及時承擔自身行政職責，調整行政范圍、內容和方式的改革，其目的是在深化體制改革的同時優(yōu)化政府與社會的關系，建設法治政府和服務型政府。信訪職能部門作為政府處理社會問題的“窗口”，因其所涉及的部門較多，涵蓋的范圍較廣，所以在政府調整職能的過程中也是較為重要的一個環(huán)節(jié)。在信訪制度法治化過程中，優(yōu)化信訪部門原有的信訪工作機制，依法調整信訪機構職能，能夠起到以點帶面、促進整體行政體系變革的作用，促使其他部門積極尋求改革，從而將政府職能轉變落到實處。

⒊信訪制度法治化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會指出，當前全面深化改革的總目標之一即推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就為當前的一系列改革指明了方向?？梢哉f，制度改革的成果影響著國家治理層面的成效。信訪制度在政治體制中的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在國家處理各方面問題上的現(xiàn)代化治理辦法，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，信訪制度的現(xiàn)代化應在法治化過程中實現(xiàn)其現(xiàn)代化目標。在法治背景下，信訪作為一項關乎社會主義現(xiàn)代化建設和現(xiàn)代化治理的重要制度，其發(fā)展及功能的有效發(fā)揮，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、信訪制度法治化進程中存在的問題

不可否認，在建設法治國家進程中，信訪制度由黨的群眾路線方針下的設計逐步實現(xiàn)了法治化，但由于立法不到位、職權歸屬不清、信訪工作方式粗放等原因使我國信訪制度在實際運行中仍存在許多問題，這些問題也使得我國行政體制法治化進程較為遲緩。

（一）信訪制度的政治屬性導致其糾紛解決機制的功能被弱化

在我國現(xiàn)有的司法、行政救濟機制之外，信訪制度屬于一種獨立的糾紛解決機制，其權力的行使不受司法、行政的約束，所以，在具體運行中，信訪制度的維穩(wěn)職能往往會超出糾紛解決本身。也正是這種政治屬性和法律屬性的失衡，才導致信訪制度在很多方面運行不暢甚至扭曲，集中表現(xiàn)在以下幾方面：

⒈地方政府為了維護穩(wěn)定或地方利益而運用各種手段對待信訪問題。關于這一點，于建嶸教授認為，中央和地方政府都有責任，在現(xiàn)有的國家治理體系中，信訪制度的扭曲導致公眾對信訪產生了誤解，認為這是一種可以高效、快捷處理問題的方法，所以各種越級上訪情況不斷發(fā)生。為了緩解處理信訪問題帶來的壓力，中央對信訪問題提出源頭化解決和信訪政績考核制度，這也是地方政府可以突破常規(guī)手段處理信訪問題的緣由，這種現(xiàn)象弱化了信訪制度在法律制度下解決糾紛的能力。［4］

⒉地方政府的過多干預導致信訪的法律價值無法體現(xiàn)。信訪制度作為一種救濟機制，其法律價值體現(xiàn)在程序正義和實體正義上，然而因信訪本身的政治屬性導致在現(xiàn)實中黨政不分、政法不分的情況凸顯，如個別領導干部的指示就是整個信訪案件處理結果的根據這一現(xiàn)象頻頻發(fā)生。由此信訪制度糾紛解決機制的功能大打折扣，嚴重損害了信訪制度在公眾心目中的權威性。

（二）信訪立法不到位導致對信訪制度缺乏強有力的監(jiān)督

我國雖然在2005年頒布了 《信訪條例》，但其法律位階仍然是行政法規(guī)，并沒有將信訪制度提升到人大立法的地位。現(xiàn)階段我國信訪立法存在的主要問題包括：一是我國有關信訪制度的立法不多，導致信訪工作依據不規(guī)范。在上文中已經提到，我國信訪制度相關工作做不到有法可依，在實踐中不僅會給公眾造成救濟上的困擾，也會導致執(zhí)法人員在行使職權時無法可依，其結果是投訴無門或自由裁量權無限擴大，信訪工作效率較低。二是信訪立法的層級較低，對整個制度的把控性不強?！缎旁L條例》在性質上屬于國務院行政立法，還有地方政府針對本轄區(qū)信訪活動的地方行政法規(guī)、規(guī)章、政策。但在我國法律體系逐漸完善的當下，對于一項制度沒有法律對其規(guī)制是無法完全發(fā)揮作用的，也會導致信訪法律體系的混亂無序。

（三）職權歸屬不清，相關組織制度不完善

由于信訪機構本身沒有糾紛解決能力，其只能依托其他部門進行救濟，但現(xiàn)實中因為信訪機構在接訪時承擔了巨大壓力，維穩(wěn)成為其主要目的之后，其解決問題能力的職能便被沖淡，形成了現(xiàn)在的“接而不解”狀態(tài)。此外，信訪機構和其他部門之間溝通不暢，制度設計和法律規(guī)定職權不明，使大量信訪案件不能夠及時地被相關部門所接受、解決。［5］目前最突出的問題是涉訴信訪問題，司法機關的救濟職權不能夠有效地對這些案件進行審理，造成案件擠壓，最終出現(xiàn)大量的社會問題。另外，我國目前信訪機構組織體制多是行政主管，在個別地區(qū)還存在黨委領導信訪工作的情況，內部機構設置也分門別類、各有不同。雖然多元化的組織機構特點給信訪工作帶來了活力，但也造成了不同程度上組織體制的混亂，出現(xiàn)了多個信訪機構之間缺乏聯(lián)系和溝通、信息交流不暢、工作交接不對稱等問題。也正是由于組織體制不完善，使信訪機構之間相對封閉，因而造成了大量行政資源的浪費。

（四）對信訪理論研究不足，基層信訪人員素質有待提高

在我國信訪實踐中存在大量疑難問題，這些問題無法得到及時解決與信訪理論研究不足不無關系。當前，我國的信訪理論研究僅在個別學者的研究范圍內進行，分散式、碎片化的研究很難形成專業(yè)領域內的研究成果，也阻礙了信訪制度的科學化運行。信訪專業(yè)人才的缺失也使得我國信訪實踐存在諸多問題，如在各地的信訪機構中往往有重使用、輕培養(yǎng)的觀念，工作人員極易形成錯誤的工作方式，在一些群體事件的信訪案件中，常常調動警力來維持秩序，這其中不免發(fā)生沖突，信訪工作很難在有條不紊的情況下進行。作為解決民生問題的重要抓手，信訪工作應當起到減少民生壓力、緩解民生矛盾的作用，［6］而不是粗放地處理問題。我國一些地區(qū)信訪工作人員組成較為復雜，為了解決短期內人手不足的問題，多有聘用臨時執(zhí)法人員的情況，而這些人員并未接受過系統(tǒng)化的培訓，很容易出現(xiàn)侵害信訪人員利益的情形。

三、國外類信訪制度之立法借鑒

（一）瑞典議會行政監(jiān)察制度

瑞典是歷史上第一個設立議會專職監(jiān)察專員制度的國家，其人員由四名監(jiān)察專員專職，其中一名作為首席負責整個監(jiān)察活動的進行。監(jiān)察專員任期四年，連續(xù)任職不超過兩屆。瑞典監(jiān)察專員的人選要求極為苛刻，如必須具備豐富的法律知識和實踐經驗、為人正直不偏不私、有一定的人格魅力和社會威望，且多具有法官或律師的職業(yè)經驗。瑞典監(jiān)察專員的職責范圍除內閣部長、大法官、聯(lián)邦和地方議會議員、中央銀行董事外，其余的行政人員和司法人員均是監(jiān)察對象，主要職責是監(jiān)督公權力機關行使職權，懲治不法行為，維護法律權威。

（二）德國請愿委員會制度

德國的請愿委員會是德國聯(lián)邦議會的下屬，是專門處理各申訴主體向議會提出請愿的機構，其工作內容主要是在審查之后向請愿內容中涉及的政府部門提出建議，或針對某一項法律提出修改意見。對于請愿的要求，該制度規(guī)定：“匿名或者表述不清的請愿、屬于司法機關職權范圍的請愿以及屬于各州議會請愿委員會職權范圍內的請愿不在聯(lián)邦議院請愿委員會的處理范圍之內。議長收到請愿后交付請愿委員會處理，涉及其他專業(yè)委員會的審議事項時，請愿委會員會可以征求該專業(yè)委員會的意見，同時，遞交請愿的議員可以要求以無表決權的身份參加委員會的審議活動。請愿委員會有權制定關于處理請愿的規(guī)則，而且可以傳喚聯(lián)邦政府成員，要求其提供有關的資料，同時，該委員會還有權聽取請愿人、證人或者專家的意見。請愿委員會應當將審議結果通知請愿人，并且說明理由?！?/p>

（三）國外類信訪制度的特點

信訪工作機構的法律地位應明確，在保證效率的同時應盡可能地做到公正公平。在發(fā)達國家的監(jiān)察制度中，或多或少都存在憲法上或者法律上的依據，同時將涉訴案件和通過其他社會治理方式解決的案件排除在管轄范圍之外，這樣可以減輕監(jiān)察機構的壓力。在案件處理過程中做到程序透明公開、杜絕暗箱操作。程序上包括投訴的提出、受理、辦理等環(huán)節(jié)和步驟并以法律文件的形式公布。為了使程序更具有操作性，國外類信訪制度大多將具體的程序性規(guī)定予以法律規(guī)制。

四、我國信訪制度法治化的內容

信訪制度法治化是我國社會主義法治建設的重要內容，其制度的完善需要憲法的指引和規(guī)范。目前，信訪制度運行中存在的一系列問題，歸根結底是由信訪制度不完善、不明確所導致的，所以，信訪制度法治化的內容應當以加強憲法對信訪制度的合憲性控制為核心設計制度改革方案。

（一）明確信訪制度的政治與法律屬性

我國的信訪制度發(fā)揮著多元化的作用，是公眾監(jiān)督公權力、參與國家治理及表達意愿的綜合性渠道，包含了政治、法律等多方面屬性。當下，加強信訪制度法治化建設，應當協(xié)調好其內在的政治、法律關系。信訪制度作為黨領導下的群眾路線的重要制度保障，其政治屬性不容忽視，需充分發(fā)揚政治屬性中的民主精神，確保法律制度下法律規(guī)制的嚴謹性，保障信訪制度不因其中一方面的強勢而掩蓋另一方面的制度優(yōu)勢。信訪制度作為黨領導下的制度和我國現(xiàn)代化治理體系中的重要組成部分，應當發(fā)揮其制度優(yōu)勢。對信訪制度的合憲性控制是用憲法精神對信訪制度作全面的規(guī)制和整合。憲法在一國法律體系中居于最高地位，起著銜接政治制度和法律制度的重要作用，［7］所以，協(xié)調好信訪制度的二元屬性需要憲法對信訪作合憲性解釋，以更好地加強和完善合憲性控制。

協(xié)調好信訪制度二元屬性間的關系，核心是改變政治屬性掩蓋法律屬性的現(xiàn)狀，讓信訪制度的法律屬性能夠充分發(fā)揮作用，實現(xiàn)其定紛止爭的功能，但在轉變的同時亦不可因噎廢食，抹殺政治屬性所具有的制度特點?，F(xiàn)階段，在政治層面上體現(xiàn)對信訪制度的合憲性控制應主要突出在對公權力的監(jiān)督方面。我國現(xiàn)行憲法中明確規(guī)定了公民有權利對國家機關及其工作人員提出批評意見，并對其進行監(jiān)督，因此，明確信訪機關是一級公權力監(jiān)督機關，不再著重強調維穩(wěn)性質，可以保證信訪機關在獨立行使職權的同時不被其他公權力干預。與此同時，信訪既有信訪機關作為行政機關處理行政性事務的內容，又有承接公民申訴建議的行政監(jiān)督功能，因此，在對公權力監(jiān)督方面，信訪作為公民監(jiān)督和國家監(jiān)督的一部分，承擔著以公民權利監(jiān)督公權力和以公權力監(jiān)督公權力的職責，在公權力監(jiān)督上應逐步完善監(jiān)督程序，鞏固群眾路線的政治基礎。在法律層面上應突出信訪補充法制空白的功能。信訪機關作為行政機關并不具有司法審判職能，因此信訪并不是訴訟、復議等主要的糾紛處理方式，但依其職能性質，信訪在接受公民申訴、維護公民權利、實現(xiàn)公平正義方面仍包含補充行政救濟的功能，具有相應的獨立性。一方面，信訪制度作為多元化糾紛處理機制的一部分，可以受理許多司法機關不能直接處理的案件，信訪制度可以靈活地對這一部分案件進行受理并依法處理，使這些糾紛不因擱置而造成不利的社會影響，實現(xiàn)對上訪者公平正義的要求。另一方面，對行政行為中出現(xiàn)的不作為和亂作為行為，信訪的介入能夠起到有效的監(jiān)督作用。信訪機關在解決信訪問題的同時可以及時發(fā)現(xiàn)相關黨政干部違法亂紀行為并移交相關部門處理，這是司法救濟“不告不理”所不具有的職能，也是信訪政治法律二元性制度的優(yōu)勢所在。

（二）加快信訪立法，包括《信訪法》及其他相關法律法規(guī)

信訪制度建設離不開相關法律法規(guī)的支撐，推進信訪制度法治化，必然需要完備的信訪法律制度，以達到制度所要求的規(guī)范程度，這也是法治化的基本要求。信訪立法作為健全信訪法律制度的一項重要內容，宏觀方面表現(xiàn)在完善信訪法律體系，充實信訪法律法規(guī)，規(guī)范化、制度化信訪法律框架上；微觀方面表現(xiàn)在對現(xiàn)存信訪法律規(guī)范進行修改和完善上，即從具體內容上糾正法律法規(guī)中與憲法相違背且不合理的內容，彌補立法空白。筆者認為，針對目前我國信訪法律制度中存在的問題，宜從以下兩點入手開展信訪立法工作：第一，制定信訪法和黨內信訪條例。我國現(xiàn)行的《信訪條例》在性質上是行政法規(guī)，基本法律層次不高，導致在涉及一些重大問題時難以解決，其主要表現(xiàn)在本身調整范圍較窄上，對于當前的涉訴涉法信訪問題以及許多涉及人大、政協(xié)、軍隊等特殊領域的問題顯示出諸多的局限性，因此，應當在法律法規(guī)中明確其適用范圍，使之在我國政治體系中能夠有效施行。但從法律淵源上來說，宜將行政信訪立法與黨內信訪立法分開進行，由全國人大制定信訪法，由中央制定黨內信訪條例。因為我國行政信訪和黨內信訪的要求和處理方式不同：相對于行政信訪的糾紛解決性質，黨內信訪更多地是要達到整治黨內政治環(huán)境、懲治黨內違法行為的目的，在此基礎上完成黨的建設在各方面的要求；處理方式上的不同主要表現(xiàn)在二者有沒有案件自決權，對行政信訪的處理，信訪機關沒有自我解決機制，或多或少都需要將案件移交有權力的機關做相應處理，而黨內信訪在處理方面有一套實施辦法，不需借助外部力量。當然，在制定各種信訪法律法規(guī)時，需要遵守立法規(guī)范和注意各個領域的特點，做到立法協(xié)調，統(tǒng)籌兼顧。［8］第二，規(guī)范信訪法律解釋。法律解釋是將法律條文所表述的內容、含義以及所使用的術語等內容進行的理解和說明，其目的在于尋求法律規(guī)范的統(tǒng)一、準確，去除法律適用中對條文理解的歧義，同時法律解釋還有彌補法律漏洞的功能。所以，將信訪制度的法律解釋納入法治化的軌道，用經常性的法律解釋完善信訪制度以符合社會發(fā)展的要求，根據信訪法律法規(guī)的原則、精神對新情況、新問題作出及時處理，不會破壞法律的穩(wěn)定性。規(guī)范信訪法律解釋，是建立信訪法律體系的重要一步，特別是近年來信訪問題較為突出，如果僅依靠一部法律來處理不斷出現(xiàn)的新情況會顯得力不從心，所以及時出臺法律解釋可以有效緩解法律適用壓力，維護法律的權威性。

（三）建立社會多層糾紛解決機制，明確信訪機構的職權范圍

我國信訪制度中存在的大量不能及時解決的糾紛，是由于信訪作為一種救濟或糾紛解決機制的這一部分職能未能完全發(fā)揮作用，且除了自身對案件處理的困難之外，與其他制度的銜接亦不完善。［9］這主要體現(xiàn)在信訪與司法的工作機制不明確上，但如果僅僅是靠司法來解決信訪糾紛，在給司法機關帶來巨大壓力的同時也會造成制度壟斷，阻礙社會其他糾紛解決機制的發(fā)展和運行。所以，應盡快確立信訪作為一級救濟制度的地位，并注重整體化效應，在符合法治化要求之前提下注重整體糾紛體系建設，建立一種多層次多領域的糾紛解決機制，使信訪制度與行政、司法相互協(xié)作，打通案件分流渠道，并在此基礎上對信訪制度的受案范圍、職權的行使予以明確和規(guī)范，真正將涉訴涉法信訪納入法治化軌道，確保信訪制度的規(guī)范化運行。此外，針對以往信訪工作中出現(xiàn)的機制運行不暢問題，應完善責任機制、獎懲機制等輔助機制，提高行政效率，使信訪工作逐步實現(xiàn)制度化、程序化。

制度的運行離不開職權配置，良好的制度需要相應的機構擁有一定的職權方能保證運行，這也是現(xiàn)代國家機構設置的基本原則。我國信訪機關作為信訪制度主要的施行主體，其本身除了受理和移轉案件外并沒有太多的權力，這也導致信訪工作在實踐中困難重重。因此，改革信訪制度需要對信訪機關的職權進行重置，這樣，信訪機關才能適應信訪制度法治化之需要。結合我國的信訪現(xiàn)狀，對信訪機關的職權設置應當在新設職權和改革體制模式中進行：第一，賦予有權進行信訪活動的主體一定的約束性權力，其中包括調查權、處罰權、監(jiān)督權等，改變過去信訪機關作為社會問題接待窗口的尷尬地位。應當注意的是，信訪是對法律制度的補充，處理社會糾紛的功能主要還應當交由司法、行政等機關，所以其職權行使范圍不宜過大。以調查權為例，為信訪機關設置調查權是方便其對案件進行初步審查，利于將案件分類處理，但該調查權不同于偵查權，只是對案件的事實進行調查，不擁有強制性。如果將案件移交給有權機關處理，該初步調查結果也可作為后續(xù)案件的處理依據，從而減輕調查壓力。第二，我國目前的信訪機制多以各地信訪局、信訪辦為單位，有的由上級黨委領導，有的由政府主管，信訪機關的內部機構設置也多有不同。改革體制模式就是要改變現(xiàn)有體制上的不規(guī)范、不統(tǒng)一現(xiàn)象，以實現(xiàn)一定行政區(qū)劃內信訪體制的一致，通過統(tǒng)一配置職權確保信訪工作的規(guī)范、效率。特殊地區(qū)可以依法進行變通，但不應破壞整體信訪制度的協(xié)調性。

（四）加強信訪理論研究，培養(yǎng)信訪人才，優(yōu)化信訪工作隊伍

在我國的政治生態(tài)中，信訪因其矛盾集中、處境尷尬而成為一個敏感的話題，加之對信訪領域的相關研究較為薄弱，因而無法深層次剖析信訪中存在的一系列問題，這也是導致公眾對信訪制度產生誤解的原因。所以，加強信訪理論研究，有利于推動新形勢下信訪工作的開展，有利于加快以信訪理論指導信訪實踐的進程，有利于實現(xiàn)信訪制度的法治化。信訪理論研究并不是單一的信訪問題探討，而是綜合法學、政治學、社會學等多學科的交叉研究，用其他學科的專業(yè)理論充實信訪理論框架。特別是信訪學與法學的關系較為密切，因而法學研究中的嚴謹性、求實性對信訪理論研究有指導意義，其公平、自由、秩序等價值亦為信訪法治化提供了理論基礎。

重視信訪專業(yè)人才的培養(yǎng)是實現(xiàn)信訪法治化的重要環(huán)節(jié)，人才的支撐是信訪制度良好運行和不斷發(fā)展的保證。在我國全面實現(xiàn)法治化進程中，政府與法治的關系是其中最為重要一環(huán)，而具體的執(zhí)法人員作為法治化建設的踐行者，其執(zhí)法行為直接關系到公眾的切身利益，這也是服務型政府應有的責任。針對當下信訪人員組成復雜、信訪專業(yè)人才稀缺的問題，應改變原來重使用、輕培養(yǎng)的觀念，在加強學科教育和工作培訓的同時，應加強執(zhí)法人員各方面素質及法治精神的培育，從數量和質量兩方面提高信訪人員的素質，使信訪工作人員在具體的信訪案件中能夠嚴格按照工作流程處理問題，全心全意為人民服務，杜絕粗放式工作、“臨時工”執(zhí)法等情況的發(fā)生。

［1］刁杰成．人民信訪史略［M］．北京經濟學院出版社，1996．32．

［2］杜承銘．“信訪權”之憲法定位［J］．遼寧大學學報（哲學社會科學版），2006，（06）：141-145．

［3］國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法［Z］國信發(fā)〔2014〕4號．

［4］于建嶸．對信訪制度改革爭論的反思［J］．熱點聚焦，2005，（05）：16-18．

［5］姜明安．改革信訪制度創(chuàng)新我國解紛和救濟機制［J］．中國黨政干部論壇，2015，（05）：14-16

［6］鄧慧強．民生權利：民生的法治表達［J］．遵義師范學院學報，2008，（05）：38-41．

［7］王鍇，楊福忠．論信訪救濟的補充性［J］．法商研究，2011，（04）：48-51．

［8張紅，王世柱．社會治理轉型與信訪法治化改革［J］．法學，2016，（09）：34-42．

［9］李棟．信訪制度改革與統(tǒng)一信訪法的制定［J］．法學，2014，（12）：23-31．

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：As a unique dispute settlement mechanism in China，the petition has been carrying a lot of responsibilities since the establishment in 90s of the last century．The current China＇s petition system，is in the reform of the political system and the construction of a socialist country under the rule of the tide in the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee on deepening the reform of comprehensive views，put forward the petition into the orbit of the legal establishment of litigation petition，end law system，further strengthen the legal system construction of the petition system．In this social context only define the petition in the legal system of our country set up and strengthen the petition system of constitutional control，will have a strong local color of the petition system to regulate and reform，the better the petition system into the country under the rule of law，rule of law government construction，to better play its role．

Key words：petition system；constitutionality；rule of law；the right of acceptance；system design

Research on the Rule of Law Reform in the Petition System

Sun Dongyang，Yuan Yinhe

D632．8

A

1007-8207（2017）09-0089-07

2017-06-22

孫東陽 （1992—），男，山東濟寧人，青島大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學；苑銀和 （1971—），女，山東青島人，青島大學法學院副教授，研究方向為行政法與法哲學。

本文系國家社會科學基金重點項目 “依憲治國的中國道路研究”的階段性成果，項目編號：14AZD132。