廣州市政府購買公共服務的困境與完善路徑

□ 謝棋君，林志聰

（⒈廣東科貿職業學院，廣東 廣州 510430；⒉廣州大學松田學院，廣東 廣州 511300）

廣州市政府購買公共服務的困境與完善路徑

□ 謝棋君1，林志聰2

（⒈廣東科貿職業學院，廣東 廣州 510430；⒉廣州大學松田學院，廣東 廣州 511300）

推動政府向社會購買公共服務是優化政府服務質量和提高政府公共管理水平的有效途徑，也是促進政府職能快速轉變和深化社會體制改革的重要突破口。近年來，廣州市政府在購買公共服務過程中遇到的問題影響了公共服務供給效果，因此，應從完善政府購買公共服務相關政策法律、明確政府購買公共服務的角色定位、優化政府購買公共服務模式三個維度來解決政府購買公共服務過程中存在的問題，進而提高政府公共管理水平。

政府；社工組織；購買公共服務；政府購買公共服務

隨著我國社會主義市場經濟的快速發展，滿足公眾對于公共服務的需求已成為政府的核心職能之一。政府購買公共服務不僅是要改變傳統的“養人辦事”的財政支出方式，而且是要有效突破部分公共服務供給短缺的困境。與此同時，在順應“互聯網+”時代發展背景下，分析和研究作為改革的先行地——廣州市政府購買公共服務遇到的困境和完善政府購買公共服務路徑，將對其進一步轉變政府職能和建設服務型政府具有重要意義。

一、政府購買公共服務的內涵

把握政府購買公共服務的內涵是研究政府購買公共服務的重要前提。國外相關研究較有代表性的當屬美國民營化大師、教授薩瓦斯（2002）的“合同外包”觀點，他認為，“合同外包”就是政府通過與第三方組織簽訂關于物品與服務的合同，由第三方組織來統籌生產公眾所需的各項服務，而政府只是服務的供給者。［1］

關于“合同外包”的闡釋最初并不區分政府購買服務的具體類型，但隨著公眾服務意識的增強與需求的遞進，學者們逐步傾向于將公共服務界定為事關醫療、教育、救護等人性或社會方面的服務，這就使得購買公共服務成為特殊類型的服務購買活動。因此，薩拉蒙（2008）認為，非營利組織是公共服務“合同外包”的主要承接對象。［2］

相較于國外，我國關于政府購買公共服務的論述較為零散，相關論述多見于學者們的研究論文或報告之中。我國較系統介紹政府購買公共服務的專著當屬王浦劬編著的 《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，該專著結合實際案例，將目前政府購買公共服務的狀況立體式呈現給了研究者。從趙立波（2009）的《完善政府購買服務機制，推進民間組織發展》，韓俊魁（2009）的《當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較》，周俊（2010）的《政府購買公共服務的風險及其防范》等學術研究成果中可以清晰地看到，我國學者對購買公共服務的研究大多青睞于薩拉蒙的觀點并將其鋪展開來。如王浦劬認為，政府購買公共服務是通過直接撥款或公開招標的形式，將公共服務事項承交給比較有資質的社會服務機構來完成，最后根據承接方所提供公共服務的質量來交付服務費用。［3］

二、廣州市政府購買公共服務的困境及原因

（一）廣州市政府購買公共服務的困境

廣州市政府購買公共服務的探索起始于2007年。至2011年，廣州市政府共有20個街道開展了家庭綜合服務模式試點工作。2012年 “兩會”期間，廣州市的家庭綜合服務中心（以下簡稱家綜中心）擴大到了150個，在全國引起了廣泛關注。2013年，廣州市又新增了17個鎮級家庭綜合服務中心。廣州市政府購買公共服務主要是以項目購買的方式推進的。一方面，通過這種購買形式，可以擴大民生服務的覆蓋面；另一方面，在這種模式下，許多承接政府購買公共服務的社工組織得以逐步發展壯大。但在廣州市政府購買公共服務過程中也存在諸多問題。

⒈政府宣傳力度不夠，公眾關注率偏低。根據相關網站的問卷調查數據顯示，約一半受訪公眾對政府購買公共服務的基本概念不清楚，目前，政府對公共服務購買投入力度不斷增大，但較多的公眾仍未意識到政府購買公共服務與其之間存在著極大關聯性，也不清楚服務 “落地”在社會生活空間的哪些地方。譬如：很多人都將通常見到的類似的休閑娛樂設施等看作是小區附帶的福利，而沒有將其看作是政府提供的公共服務。同時，在實地走訪調查中筆者發現，雖然社區家綜中心的設施較齊備，且能夠滿足大部分社區居民的日常需要，然而由于對其功能與定位未進行充分宣傳，致使社區居民并不習慣于從家綜中心尋求公共服務?；谝约揖C中心為主體的服務供給方自我宣傳方式與力度闕如以及仍有相當一部分人沒有主動參與意識，使得政府購買公共服務與公眾認同之間出現的信息不對稱狀況給政府購買公共服務的可持續性帶來了不利影響。

⒉政策支持非合理化與資金使用率偏低。廣州市20個社會服務試點街道幾乎都遇到了類似的問題。一方面，政府自籌資金難度大。在資金投入上，主要是以政府投入為主，2013年，廣州市政府用于購買服務投入的資金總計達到3．61億元。［4］由此看來，單靠政府一己之力來提供充足的資金會顯得力不從心。另一方面，政府沒有出臺相關配套稅收優惠政策予以扶持。政府雖然投入了大量資金購買公共服務，但是面對公眾日益高漲的公共服務需求，這些資金的投入往往也是捉襟見肘。而由于對社工組織缺乏了解和信任，企業、公益機構對于社工服務工作的投入也嚴重不足，試點機構自身缺乏包括稅收在內的各項利好政策與制度的扶持，在這種情況下，不難理解其生存所面臨的困境。2014年，據廣州市財政局公布的數據顯示，一些政府公務人員在政府購買公共服務過程中，出現了懶散、財政資金使用浪費等現象，致使政府購買公共服務資金的使用效率偏低。

⒊評估體系與監督機制設計非科學化。廣州市政府購買公共服務雖然起步較早，但仍處于探索期。目前，政府在購買公共服務的評估和監督上仍存在一定的問題，易于誘發公共服務購買過程中出現效率低下、資源浪費、服務市場混亂的局面。［5］如果政府購買公共服務的服務成本與工作效益不掛鉤、服務質量與服務績效不掛鉤，那么，政府購買公共服務的政策制定、執行乃至修正的效果必然會大打折扣，公眾也就難以享受到應有水準的公共服務。就目前情況看，在評估政府購買公共服務的過程中，還存在過分重視評估程序而有“選擇性”地忽略實際成效等問題。作為購買公共服務的責任與監管主體，政府在向社會力量購買公共服務時，目標應是力求營造一個健康的市場競爭環境。因此，政府應該從公共利益的角度出發，清楚地了解服務項目的內容、要求以及期望達到的成效，對社會組織進行有效監督。［6］

（二）廣州市政府購買公共服務困境的原因

⒈行業專門法律體系建構不完整。相關法律法規不完善使得廣州市政府在購買公共服務的過程中難免會出現效率不高、質量低下、公共性不足等問題。反觀歐美國家，在政府采購方面都有明確的法律法規可供遵循。例如：在關于政府購買公共服務相關法律條文最為完善的美國，就有500多種明確的政府采購的法律法規，其中政府采購法規體系包括 《聯邦政府采辦法案》《聯邦政府采購條例》等。這些法律法規使得美國在政府采購公共服務過程中有法可依，有標準的程序可遵循。英國政府于1998年發布了《政府和志愿及社會部門關系的協議》，時隔三年又頒布了《開放的公共服務白皮書》。英國政府通過選擇性放權，堅持公平性、多元化的原則，不斷健全政府購買公共服務體系，推動公共服務不斷創新。日本在推動政府購買公共服務的進程中始終堅持以立法為前提。日本《關于通過競爭改革公共服務的法律》《地方自治法》等相關法律都明確地規定了政府購買公共服務的流程和方法，使得在政府購買服務領域有法可依。［7］由此可見，完善的法律法規制度才是有效推進政府購買公共服務以及保證服務質量和效率的前提。

⒉社工組織發展不平衡與專業人才隊伍建設不到位。經過幾十年的發展，我國社工組織發展迅速，但從總體上說，無論在質量上還是在數量上都不能滿足龐大的市場需求。目前，廣州市的社工組織機構雖然數量有所增加，從2009年上半年僅有7個社工機構，［8］截止至2015年底已達到300多家，在全省占據了三分之一強的比例，有155個家綜中心和16個社區級家綜中心相繼建成并正式投入運行，但與需求相比，力量還是比較薄弱，發展的空間也相對比較狹隘。一方面，由于政府并沒有設立專門的監管機構，導致社工組織發展不平衡，購買服務市場混亂；另一方面，我國社工組織專業水平低，廣州市社工組織具有較大的行業發展潛力，但人才缺口較大。隨著時代的發展，公眾對公共服務的需求也愈來愈強烈，尤其是個性化的服務更需要專業人才。目前，大量相關專業的大學生并不愿意從事這項工作，原因有兩方面：一是他們所學的只是書本上的理論知識，并沒有相關的社會實踐經驗；二是公共服務工作的福利待遇和發展前景不被看好。據廣州市民政局的統計數據顯示，在廣州市的社工組織當中，有5年以上豐富經驗的專業社工人員僅占到1%，低于3年工作經驗的專業社工人員占92．8%，社工專業人才的年流失率大約為24．3%。［9］2013年， 廣州市獲得社工資格的專業人員僅有4374人；到2015年，廣州市每1萬人才擁有5名社工。［10］由此可見，專業社工人員供不應求，處于緊缺狀態。

⒊政府行政化介入慣性與評估監督機制不完善。廣州市促進社工組織發展雖走在了全國前列，但其行政化色彩比較濃，在政府購買公共服務的過程中仍存在著管理結構混亂、權責不合理等問題。其中，政府對社會組織較為嚴格的審批制度和管理，一方面嚴重影響了社工組織發展的數量，另一方面使得社工組織過分依賴于政府而缺乏自身的獨立性。政府簡政放權不到位，社工組織就很難發揮其優勢，服務成效就會大打折扣，因此社工組織去行政化改革迫在眉睫。另外，廣州市政府并沒有制定統一的行業和服務質量評估標準，許多評估機構都在按照自身的理解去開展評估工作，這樣就出現了項目評估時間長短不一致甚至有些評估機構只花費很短的時間就完成幾百萬元的項目評估的情況，給社工組織開展服務工作增加了難度。對于正處于萌芽階段的政府購買服務而言，在沒有統一評估標準的前提下，在沒有有效管理平臺的監控下，在沒有完善的法律法規的保障下，必然會引發各種問題，進而影響政府購買服務的效果。［11］

三、完善廣州市政府購買公共服務的路徑

（一）完善政府購買公共服務相關配套政策法律，營造社工組織良好發展氛圍

隨著時代的發展與進步，公眾對公共服務的需求不斷發生變化，對公共服務品質的要求也在不斷提高，政府向社工組織購買公共服務可以有效地提高服務質量，減輕政府負擔，節約成本，同時也能促進社工事業的發展。［12］對比國外政府購買公共服務的相關配套法律法規可以發現，其發展已日臻成熟且形成了較為完備的體系，從采購計劃到執行機構的全過程都有著非常嚴格的要求和流程監控。針對廣州市公共服務購買現狀，筆者認為，應加快完善相關法律與配套政策措施，以使得整個采購過程能夠得到有效的制度與資金投入保障。對于執行載體的社工組織而言，完善的制度也會對其運營起到良好的保障作用，給予優惠的稅收政策能夠減輕其成立初期的壓力，提高整體存活率，為其茁壯成長提供優質的外部發展環境。

（二）明確政府購買公共服務的角色定位，促進社工組織及專業良性發展

對于政府在購買公共服務過程中宣傳力度太小，很多人都不了解政府購買公共服務“是什么”“提供了什么服務”等問題，政府應通過各種渠道對政府購買公共服務進行宣傳。例如：可以通過網絡平臺進行廣泛宣傳，與社區居民及時互動溝通；可以在社區里進行專題講座，通過講座這一面對面的方式，為公眾答疑解惑。

社工組織具有組織性、獨立性、自愿性等特點，身處于社會之中，他們更清楚如何為公眾提供更好的公共服務，可以說，社工組織是政府購買公共服務中一支必不可少的力量。目前，處于探索階段的廣州市政府購買公共服務，在相關立法制度、監管評估體系等方面還不完善，使得社工組織缺乏相應的規范，難以在購買公共服務方面得到健康有序發展，一些私人部門有機會鉆法律的空子，破壞市場秩序。因此，社工組織作為政府購買公共服務的重要力量，政府必須高度重視并引導其健康發展。

針對廣州市專業社工人才短缺的現狀，可以通過與設立社工專業的院校建立長期合作機制的辦法，逐漸形成穩定的人才輸送渠道；與此同時，強化對現有社工的培訓，引導其形成正確的從業觀，幫助其做好職業生涯計劃，適時提升其職位、待遇等，進而合理調控社工人員的流動率，以保證社工組織的穩定性以及公共服務供給的可持續性。

（三）優化政府購買公共服務模式，完善評價

政府購買公共服務是特殊的購買服務，而正是由于它的特殊性，也標志著在購買公共服務領域很難形成有效的競爭市場。從購買方式來看，真正實現競爭性購買的公共服務項目并不多，政府更傾向于將其直接承交給長期合作的社工組織，長此以往，社工組織與購買公共服務市場難以得到健康發展。因此，政府要適時引入競爭性購買機制，實現競爭性政府購買公共服務，這樣才能提高公共服務的供給效率與水平。

完善政府購買公共服務評估體系是提高政府行政效率、評定承接方是否專業、判斷服務是否可以達到預期效果的有效手段。因此，一方面，應建立專業化的專家庫，邀請該領域的專家針對一些專業性較強的公共服務進行第三方績效評估；另一方面，應參考國外的評估體系，在借鑒的基礎上結合廣州市的實際情況進行本土創新。

此外，政府應考慮成立相對獨立的部門或是綜合部門，如在廣州市政府辦公室下設相對獨立的監管部門，由其專門負責和引導對購買公共服務的行為進行全程監督管理，以便有效解決監管職權分散和監督資金使用是否規范合理等問題。

［1］E．S．薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系［M］．周志忍等譯．中國人民大學出版，2002．4，70，5-14．

［2］Lester M．Salamon．Partners in public services： the relationship between the government and non-profit organization in the modern welfare state［M］．The Commercial Press，2008．21．

［3］Vincent·Ostrom．American local government ［M］．Peking University press，2004．100-106．

［4］劉懷宇．廣州去年政府購買公共服務花了3．61億元［N］．南方日報，2014-03-04（6）．

［5］王曉蕊，付元鳳，張嘉玲，陳坤城，陳禎鑫．廣州政府公共服務購買成就與問題分析［J］．現代商貿工業，2014，（19）：36-38．

［6］姚邁新．政社關系視角下社會組織提供公共服務問題研究——以廣州市政府購買社區家庭綜合服務為例［J］．嶺南學刊，2013，（03）：121-126．

［7］張建偉．西方國家政府購買公共服務對我國的啟示［J］．東方企業文化，2010，（16）：260-261．

［8］王明剛，魏紅梅．政府購買公共服務探析——以廣州市為例［J］．特區經濟，2013，（04）．37-38．

［9］［10］姜妍．數據解讀廣州社工行業發展現狀［N］．廣州日報，2015-01-19．

［11］朱靜君．政府購買公共服務的問題與著力點探索［J］．廣東工業大學學報（社會科學版），2013，（06）：63-69．

［12］焦述英．關于政府購買公共服務的探討［J］．行政與法，2010：68-71．

（責任編輯：牟春野）

Abstract：The aim to study and improve the government procurement of public service is to improve the service quality and optimize the government public management level．And it helps to promote the rapid transformation of government function and deepen the of the social reform．We can see clearly the rapid pace of government procurement in Guangzhou，but also the exposed plight has done serious influence to public service supply．This paper attempts to take social work service as an example，suggests to formulate government procurement related policy laws、make clear positioning in procurement and optimize the service mode to improve and promote the quality of government procurement．

Key words：government；social work organization；the procurement of public service；government purchases of public services

On the Dilemma and Improvement of the Government Procurement of Public Service in Guangzhou

Xie Qijun，Lin Zhicong

D630

A

1007-8207（2017）09-0017-05

2017-04-21

謝棋君 （1991—），男，江西九江人，廣東科貿職業學院組織人事處科員，管理學碩士，助理社工師，研究方向為城市社會學、公共部門人力資源管理；林志聰 （1986—），男，廣東陽江人，廣州大學松田學院法政系講師，管理學碩士，研究方向為城市公共管理。

本文系廣東省教育廳2016年青年創新人才類 （人文社科）項目 “政府購買公共服務風險管理研究”的階段性成果，項目編號：2016WQNCX180；廣州社會工作2013年研究項目 “協同治理視角下社會工作機構的服務績效評估問題研究——基于廣州的調查”的階段性成果，項目編號：GZSG2013-01。