海南行政審批制度改革新路徑

梅振中

海南行政審批制度改革新路徑

梅振中

行政審批制度改革是正確處理好政府和市場關系的重要一環。海南要總結以往的經驗教訓，打破行政審批制度改革碎片化、部門化、表象化的格局，并在做好頂層設計的基礎上，注重改革措施的系統性，立體化、模塊化地深入推進改革。在精簡審批數量的同時，將行政審批改革與12個重點產業發展、多規合一、權力清單等工作結合起來，強化規范管理，注重上收與下放審批事項的科學性，充分運用經濟特區立法權推進改革，不斷提升行政審批制度改革的綜合效應。

行政審批；制度改革；規范

行政審批制度改革是政府改革工作的重要突破口和抓手。從2000年開始，海南省政府已經對省級行政審批權進行了11輪集中清理，審批數量從1000多項減少到了200多項，取得了良好的效果。在全面深化改革的大背景下，海南應繼續深入推進行政審批制度改革，并在總結經驗、吸取教訓的基礎上，不斷增強行政審批制度改革的系統性，擴大改革效應，釋放改革紅利，提升改革的綜合效應，爭取做到行政審批事項最少、流程最優、速度最快、服務最好。

一、系統推進行政審批制度改革的必要性

在持續開展了十幾年的行政審批制度改革后，單從數量上來看，現有的行政審批事項已經大幅減少。但從每年兩會上人大代表、政協委員關于行政審批制度改革的建議提案以及辦事企業和群眾的反映來看，行政審批的數量仍然較多，審批效率較低，且辦事難的情況時有發生。改革的結果與外界的感知不一致，其主要原因是行政審批制度改革存在碎片化、部門化、表象化的問題，缺乏系統性。

（一）注重系統性是行政審批制度改革深入開展的客觀需要

行政審批制度改革涉及到上下級政府、部門之間的職權配置問題，必須十分慎重。海南之前所進行的行政審批集中清理基本上是在凝聚共識的前提下穩步推進。在取消、下放和調整每個行政審批事項，都要反復征求意見，不停地做相關部門的工作，直到幾乎所有的部門都同意。一旦出現相關部門不同意的情形，就不會動這項行政審批事項，甚至還有出現反復折騰的情況。應該說，到目前為止，阻力小、容易取消的行政審批事項都已經取消、下放或者調整，比如取消業務量為零或者比較少的行政審批事項就相對容易。剩下的都是有一定的文件依據、改革阻力大的行政審批事項，是難啃的硬骨頭。再走以前改革的老路子，一項一項的取消、下放或者調整，不僅要面對部門的強大阻力，而且由于缺乏配套性，效果不一定好。尤為注意的是一旦由于單個行政審批事項改革的效果差，反而會成為攻擊對象，進而影響全面改革的進程。下一步，海南行政審批制度改革一定要有系統性，注重改革措施的整體性和協同性，應當有針對性的就某一領域或者企業、群眾反映強烈的某個方面，集中力量推進。這種系統推進改革的方法，沒有明確的指向某個部門，可以減少改革的阻力，會收到意想不到的效果。

（二）系統推進行政審批制度改革是經濟社會發展的現實要求

隨著經濟增速的放緩、下行壓力的增大、投資需求的相對疲軟，市場主體對投資軟環境的要求更高。在國家嚴格限制減免稅費、低價提供土地資源等招商方式的情況下，海南各級政府對市場主體的支持實際上只能體現在提供服務、優化管理方面，尤其是政府的行政審批速度一定要快。因為商機轉瞬即逝，如果行政審批數量過多、流程過長，再加上各種重復或者交叉審批，個別工作人員的低效率或者刁難等情況，投資項目就很有可能流產或者轉到其他地區。必須抓住寶貴時機，加快改革，以政府效率的提升來促進市場優化配置資源，營造公平競爭的營商環境。這些年海南經濟的快速發展為行政審批改革積累了雄厚的物質基礎，一定要立足省情，在盡量做到“卡爾多改進”的情況下，綜合采取取消、調整、優化等多種措施，系統推進行政審批制度改革。必要時還要敢于打破部門利益的藩籬，犧牲部分單位或者個人的利益。

二、系統推進行政審批制度改革的下一步方向

海南行政審批制度改革已經進入了深水區和攻堅期，必須統籌謀劃、協調推進，做到相互配套、控制風險。而要想增強行政審批制度改革的系統性，必須重新審視現有的行政審批改革模式，克服以往盲目追求行政審批數量的減少、改革工作碎片化、不能形成合力等弊端，認真研究、科學謀劃下一步的行政審批制度改革工作。

（一）行政審批制度改革要與當前經濟產業發展的需要有機結合

穩增長、調結構是當前海南省的重要工作目標，應把行政審批制度改革與項目投資建設、產業轉型等相關措施結合起來。要拋棄以往行政審批制度改革追求單純的數量減少的弊病，而是以某個領域或者行業為目標來整體推進，對該行業或者領域涉及的行政審批事項進行統一處理，精簡審批數量，壓縮審批流程，爭取該行業或者領域的行政審批速度得到有效提升。

（二）要把行政審批下放與上收有機結合起來

海南之前將很多省級和地級市政府行政審批權下放給縣級政府。但部分市縣由于人手不足、缺乏專業人才等因素承接不好，導致審批的速度更慢、效率更低，辦事企業和群眾投訴的數量相比于下放前反而增多。省級政府除了近幾年將一些有關資源的行政審批事項上收由省級相關部門審批之外，對市縣政府及部門的行政審批權上收的情況很少（包括市縣政府及部門沒有能力實施的行政審批事項等）。上收與下放行政審批前后的評估論證不夠，協調性相對較差。今后，要更加重視行政審批權的下放和上收的科學性，充分調動省級政府與市縣政府的積極性和發揮各自的優勢，合理配置行政審批權。

（三）要把行政審批的數量精簡和規范管理有機結合起來

海南之前進行的11輪行政審批制度改革往往局限于審批數量的精簡。改革以數量作為單一標準和目標，忽視了改革質量和對象的實際體驗。這也是導致辦事群眾對行政審批仍然不滿意的重要原因之一。而且，對保留下來行政審批事項的管理也不夠規范，各個行政審批事項之間、各要素的具體內容、流程的先后順序等還存在許多不規范的地方，造成不同審批人員對有關政策法規和受理要求的理解不同，以及各行政區域內的管理要求各異，對統一行政審批事項，市場會有不同的受理、審查的標準和尺度。從各級政府政務中心公開的行政審批情況來看，大多限于對各個行政審批的基本情況的公布，缺乏精細化的管理。對各個行政審批的要素、材料要求、告知程序、中介服務、格式文本、一次性告知書等往往沒有詳細提供，導致企業和群眾辦事困難。個別單位和辦事人員在公開的行政審批之外，還以事前備案等為名變相進行行政審批。

（四）行政審批制度改革要與其他重要改革工作結合起來

全面深化改革涉及到方方面面的問題，其中“多規合一”、權力清單制度、農墾改革、工業園區改革等被列為海南省委省政府重點改革事項。要將行政審批制度改革與“多規合一”等省重點改革事項統一起來，共同推進，形成合力，借助其他改革成果，增強改革措施的配套性。

三、系統推進行政審批制度改革的具體措施

為了提高行政審批制度改革的系統性，在制定具體改革措施時需要進行模塊化處理，立體化、集成化推進，對具有相同性質或者互相關聯的行政審批事項，綜合采取取消、下放、上收、調整、并聯、流程再造、精簡材料等多種方式來一并改革，爭取在某些方面取得有突破性的成果。

（一）要分領域、分行業來聯合推進行政審批改革

要對現有的省級和市縣政府行政審批權進行統一梳理，跳出單個行政審批的視角，打破部門之間的制約，通盤考慮相關行政審批事項的關聯性、相似性、交叉性、替代性等因素，將涉及某個領域或者行業的政府相關部門及其行政審批事項集中起來進行改革，聯合推進，協同處理。能夠取消的盡量取消，能夠簡化的盡量簡化，解決好交叉審批、反復審批的問題，并將涉及該領域或者行業的行政審批事項整合程一個行政審批模塊，爭取對外以一個行政審批的形式出現，其余的對內轉化成為多個部門之間的并聯審批或者征求意見。這樣一來，該領域或者行業的行政審批速度和規范化程度才會有質的提升。從目前的情況來看，可以考慮將大量與項目建設、產業發展、民生相關，包括直接相關和間接相關的行政審批事項進行模塊化處理的試點。要認真梳理與項目投資有關的行政審批，尤其是涉及12個重點產業的審批事項，大力進行精簡優化，確實提高項目建設的速度；取消或者降低有關新型產業方面的準入門檻，優化相關產業方面的行政審批流程，以促進相關產業的發展；對與當事人關系更加密切、審批業務量更大、涉及民生的行政審批事項進行梳理，從個人全面發展的角度，從生、長、老、病、死等各個環節入手，爭取整合成幾個行政審批模塊，為群眾生活提供更加便利的條件等。

（二）要適當將市縣政府部分的行政審批權上收由省政府及其部門來行使

要統一對現有的市縣政府行政審批權進行調研評估，嚴格履行征求意見、專家論證、風險評估、合法性審查等程序，在充分考慮省級政府和市縣政府行政審批實施能力的基礎上，將方便企業和群眾辦事的行政審批事項堅決下放給市縣政府。同時考慮將一些市縣政府及部門審批速度較慢、效率較低、效果較差的事項上收由省級政府部門實施，做到人力資源的優化配置。對有關自然資源的統一調配、項目的集中審批等領域，要采取鏈條式集中辦理、聯合審批的方式，統一由同一級政府相關部門審批；實行“多規合一”以后，有關規劃的審批權要盡量集中到省級政府部門；要取消那種省級政府部門與市縣政府部門同時進行的審批事項，將兩級審批精簡為一級審批；重點對之前下放市縣的省級行政審批事項要進行調研評估，對下放效果不好的行政審批事項，要考慮重新收回由省級政府部門來行使。

（三）要更加重視下放行政審批事項的科學性和合理性

大量的簡政放權會留下社會服務和管理的真空，在這樣的條件下，如果沒有承接者，改革還是沒有成功。所以，在下放行政審批權時，要加強調查研究，除了考慮地理上的便利、方便企業和群眾之外，還要認真研判各個市縣承接能力、審批的關聯性等因素，再決定是否下放。

1.要結合各個市縣的不同情況來有針對性的分別下放行政審批事項。下放行政審批權時不要大一統，要考慮每一個市縣的實際情況，征求每一個市縣的意見，要分市縣的不同情況來下放行政審批，至少應當分為縣級市和縣、自治縣兩種情況。因為把縣級政府當作地級政府來看待，將一些本應由地級市審批的事項下放給縣級政府，縣級市的政府尚難以承接，更何況經濟發展落后、人口較少的普通的縣、自治縣。尤其是將省級及地級市行政審批權下放市縣時要充分借鑒現有海口市、三亞市的經驗，看是否由地級市下放到區政府及其部門、下放后的執行效果如何等，再決定是否下放市縣。甚至可以考慮對19市縣中的每一個市縣進行有針對性地單獨下放行政審批權。

2.要分職能部門來區別下放行政審批權。有些職能部門的行政審批事項的業務量不大、專業能力要求也不高，可以考慮下放給市縣；有些職能部門的行政審批業務量比較大、對專業能力要求比較高，而從市縣政府相關部門的情況來看，其人員編制、專業能力等根本難以承接，則不應下放。比如有些市縣政府的相關部門只有4、5個人，卻有20多項行政審批事項。實際上除去局領導，只有2、3個人在具體從事這20多項行政審批，根本應付不過來；一些行政審批的技術性要求很高，市縣找不到相應的專業人員來從事這項工作。

3.需要中介機構進行評估評審的行政審批事項要慎重下放。由于海南經濟發展較慢等原因，海南省的中介機構大部分都集中在海口，相關市縣并沒有相關的機構。有些行政審批需要中介機構進行評估評審，提供一些證明材料，來輔助行政機關進行審批。下放這一類行政審批權時，要調查了解市縣是否有相關的中介機構，再決定下放，否則到頭來還是需要行政相對人在海口和其他市縣之間來回跑，更加費事。

4.要注意考慮下放行政審批事項的關聯性問題。不少行政審批事項之間相互關聯，共同服務于某個目標，比如某類項目審批等。在下放這類行政審批事項時，要顧及審批的替代性、相似性、交叉性，爭取一并下放，提高放權的協同性、聯動性。還可以考慮以標的的大小、難易程度等作為標準，科學設定行政審批的層級，讓省級和市縣政府對同一個行政審批事項均享有審批權，以避免做一件事，需要在省和市縣之間來回奔跑。

（四）要加強對現有行政審批事項的規范管理

規范審批行為、壓縮審批時限是改革的重點和難點。除了繼續取消或者調整行政審批事項之外，對現有的行政審批也要進行規范管理，優化流程，提高效率。

1.提高行政審批的公開透明度。進一步梳理規范行政審批事項，明確優化審批流程，列出詳細行政審批的要素，提供行政審批申請書的模板及填寫說明等，給行政相對人辦事提供便利。

2.大力推行網上審批。要進一步完善行政審批網絡系統，實現行政審批材料、結果跨部門互認、共享共用，提供實時查詢行政審批事項辦理進展情況等，鼓勵行政相對人從網上申請行政審批。

3.探索一窗受理、并聯審批。可以考慮將多級審批改為一級審批加上內部征求意見的模式，實行一個窗口對外，提高行政效率。至少應當將一些相同、相近或者相關聯的行政審批事項以及相關職能部門人員集中起來進行審批，減少審批的環節。

4.精簡申報材料。凡無法律、法規、規章依據的材料一律取消；對一些部門保存的材料可以通過共享的方式取得；在前一個行政審批環節中已經提交過的材料，下一個審批環節不應再要求當事人提供。

5.實行書面一次性告知。目前，有關部門工作人員在辦理行政審批時一般實行的是口頭告知，行政相對人既難以準確獲知信息，也不利于進行監督。建議今后海南省各級政府及其部門在行政審批告知時實行書面以一次性告知，并根據行政審批事項的具體情況，科學設計一次性書面告知書的格式，以提高告知的成效。

6.要杜絕各種變相行政審批行為。一些部門和人員經常打著備案、要求事先檢查和確認等名義變相進行行政審批，對此一定嚴格禁止。

（五）要將行政審批制度改革與當前開展的“多規合一”改革等其他重點改革共同推進

目前，海南省正在推行省域“多規合一”改革、全力清單制度、園區改革、農墾改革等多項重點改革工作。要將行政審批制度改革與上述重點改革工作有機結合起來，相輔相成，相互促進。行政審批制度改革既可以借鑒其他改革的成果，也要為其他改革提供助力。

1.將行政審批制度改革與“多規合一”改革有機結合。在現有的法律框架下，各種規劃之間是銜接關系，導致各規劃之間互為前置、沖突不斷，直接影響到了建設項目的行政審批。2015年中央同意海南省開展“多規合一”改革以來，其中一個重要的目的就是精簡有關規劃的行政審批，編制的海南省總體規劃（空間類）也將為下一步有關規劃的行政審批改革提供了技術支撐。要以此為契機，積極探索以總體規劃代替項目立項審批、以區域性規劃的評估評審覆蓋單個項目評估評審等行政審批改革措施，并集中在統一的信息平臺進行同步、聯合行政審批，一攬子解決土地、林地、海洋等規劃審批問題。

2.將行政審批制度改革融入權力清單制度改革。推行權力清單制度是推進深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，其中包括行政審批清單。要結合中央有關部門的具體要求，進一步對全省的行政審批事項進行清理，將一些似是而非、打擦邊球性質的事項排除出行政審批目錄，列入其他權力清單等。尤其是要加強對與行政許可密切相關的政府內部審批事項的清理。因為外部的行政許可實際上與政府內部審批往往是相互依存，相互交織的，共同構成嚴密的行政管理網絡。行政相對人在提出申請之后，復雜的內部審批同樣會影響效率。目前，海南行政審批制度改革的主要涉及行政許可，對政府內部審批的改革工作還遠遠不夠。要盡快啟動對各級政府內部行政審批的清理工作，能取消的盡量取消，能簡化的盡量簡化，壓縮內部流轉的程序和環節。還可以借鑒公司的管理模式，有針對性的將外部的行政許可轉化為內部的行政審批，并以政府內部工作效率的提高來促進外部工作效率的提升。同時，還可以考慮配套的對有關經濟管理部門的“三定”方案等進行重新編制和推行，精簡機構和人員，多管齊下，力爭在審批部門、權限、人員、時間、效率等方面更加優化。

3.要將行政審批制度改革與與園區、農墾等改革工作緊密結合起來。要對涉及農墾改革的行政審批事項進行梳理，尤其是政府及其部門授權或者委托原省農墾總局的行政審批權，進一步理順農墾與市縣政府、省政府有關部門的關系，避免農墾總局不再作為實體機構存在后可能產生的行政管理真空，為下一步的農墾改革提供制度保障。要發揮工業園區在行政審批制度改革中的試點作用，充分利用園區扁平化管理、聚集在特定區域等優勢，在嚴格控制風險的情況下，積極探索一站式審批、負面清單、聯合驗收等改革措施，并在條件成熟的時候，將在園區試行有效的各種措施推廣到園區之外。

（六）要充分運用經濟特區立法權來推動行政審批制度改革

海南作為經濟特區，所擁有的特殊優勢之一就是能夠對國家法律法規的具體規定進行變通，實施特殊的經濟政策和經濟管理體制。在進行行政審批制度改革的過程中，也要充分運用有步驟的繼續暫停實施、下放和上收更多的行政審批事項。一是要逐步從停止實施和下放業務量小的行政審批事項到停止實施和下放業務量大的行政審批事項。二是要逐步從停止實施和下放一般性的行政審批事項到停止實施和下放關鍵性的行政審批事項。三是要取消或者合并一些重復性的行政審批事項，包括同級政府多個部門之間、上下級政府主管部門之間對幾乎相同的事項進行的反復審批。四是要上收一些市縣實施效果較差的行政審批事項。五是要減少行政審批事項的要素內容。六是要集中清理海南之前通過立法增設的行政審批事項或者增加的行政審批要素。

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（作者單位：海南省法制辦）

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