征收拆遷各個環節中的利弊管窺

文/李華容 曾建發

征收拆遷各個環節中的利弊管窺

文/李華容 曾建發

征收拆遷工作作為一項十分復雜和凸顯矛盾的限時性政府績效目標工作，從全國各地的實施效果來看，不論實施方案如何向盡善盡美方向努力，基于政府和百姓的非理性行為的客觀存在性，征收拆遷過程中的利弊都是客觀存在的。為進一步總結經驗、吸取教訓、完善方案，本文對征收拆遷工作過程中的利弊進行分析，以資借鑒，以飧同行。

一、征收拆遷過程中的積極體現

（一）實施中法治意識得以強化

在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）實施后，以跳樓方式“威脅抗拆”、以爆炸等暴力方式“暴力抗拆”的事件明顯減少。《征收條例》的實施，使得征收拆遷工作中的法治意識得到明顯的強化。第一，明確了政府作為征收主體的法律關系。“首先是賦予了被征收人權利救濟形式的選擇權，被征收人可以自行選擇行政復議或者行政訴訟，不再把政府內部處置行為作為司法救濟的前置條件；其次是將原有的同級裁決改為行政復議，由于行政復議由上級人民政府作出，更能保證復議決定的合法公正及實際執行效力，從而更有利于保護被征收人合法權利。”被征收人可以以行政訴訟的方式向法院對政府提起訴訟；第二，解決了政策和信息不公開、不透明的問題。以前的拆遷是政策和信息都不公開、協議及內容也不公開，更談不上透明，而現在下達征收決定、補償方案、補償協議、評估價格等等都要求向社會公布，做到了公開透明；第三，解決了暴力拆遷和暴力抗拆問題。征收中明確規定，在征收中必須先補償、后搬遷，不允許通過暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，且明確了行政和法律責任以及追責方式；第四，明確了權責范圍。解決了權責不清的問題，好心辦好事或者好心辦壞事都行不通；第五，明確了執法的主體。以前是以拆遷公司為拆遷主體，由規劃部門下達行政裁決書后，由拆遷公司依此實施強拆。現在是政府作為征收主體，由政府下達征收補償決定，再向法院申請依法強制執行而不是由政府自行其是，沒有法院授權，政府部門和拆遷公司不能實施強拆。

（二）征收中經濟發展得以點化

當前，政府財政收入的主要來源是稅收收入，影響財政收入的兩大主要因素是經濟發展水平和分配政策。政府為增加財政收入，勢必改善產業結構，調整業態布局，提升第二產業生產能力，提高第三產業服務水平。要想在老舊城區加大供給側改革、實現產能結構調整，就必須改善基礎設施建設，提升服務業的軟硬件環境，這項任務就毫無懸念地應該由舊城改造來完成。舊城改造的啟動，為城市新建項目的實施提供了可貴的土地資源，而新建項目的實施不僅可以帶動相關配套行業的發展，更為實現固定資產投資創造了寶貴的機會，使得經濟發展水平維持在高位運行，經濟發展得以點化。

（三）安置中穩定就業得以深化

城市發展帶有濃厚的時代印記，隨著社會進步和城市范圍的擴展，特別是舊城區改造的進行，能更快地促進了一些產能過剩、技術落后、效益低下或者污染嚴重的行業和廠區的轉型和換代升級，在中心城區的廠區逐步外遷，服務行業提檔升級，伴隨著新、改、擴建等項目的推進，依賴于房地產發展的配套產業得以帶動，拆遷后供地規劃容積率的增大和服務業的轉型，為社會就業提供了更多可供選擇的崗位，在城市擴張、第二產業換代升級中擴大了就業面，在舊城改造中完善了第三產業的產業結構和業態配置的合理性，同時，為民眾就業、社會長期穩定發展帶來了希望。

（四）拆遷中城市面貌得以優化

隨著現代城市規劃水平和建設水平的提高，征收拆遷以后的市政基礎設施和生活設施建設提高到了一個新的水平，人們的居住條件得到了極大的改善，城市居民家居環境、交通出行、休閑娛樂、餐飲購物、運動健身、入學就醫以及人文氛圍都得到了極大的優化，文化場館、體育場館、科技場館、紀念場館、特色公園以及名勝古跡的建設和保護得到了增強，城市規劃和建設的概念化水平以實物的方式展示在人們面前，城市面貌得以美化。

（五）協商中遺留問題得以消化

在歷史的發展過程中，老城區由于城市規劃、城市管理和社會發展積淀的矛盾較多，有些矛盾又一時難以解決，隨著老城改造的進行，這些矛盾有時會及時化解，有些矛盾會迅速升級或者激化，但是不論矛盾激化到什么程度，從整體上看，矛盾不會越積越復雜，化解的矛盾比新增的矛盾多，很多遺留問題會隨著改造的完成得以消解。比如：房屋的產權糾紛會以貨幣或者產權調換的形式得到解決；由于歷史原因大部分公房租住的管理方式會以貨幣補償的形式得到解除；一些抵押、查封的房產以及法律關系有待梳理的房產等遺留問題會被明確和解決；一些承租人與房屋所有人之間的租賃矛盾也可以得到有效的調解；涉及房產的家庭矛盾也因厘清了法律關系而得以明確；歷史原因產生的落私產和“文革”產房屋也會在糾紛中得以明確和補償；對歷史無證建筑或者違章建筑的補償也會給出明確意見進行消化。總之，隨著征收拆遷的完畢，很多矛盾都可以得到有效的化解。

（六）補償中弱勢群體得以感化

在經濟發展過程中，我們不但要做好錦上添花的亮點工作，更要做好雪中送炭的保障工作。在征收拆遷工作中，從政策執行層面上看，一是把被征收人作為弱勢群體的政策保障：公眾參與權在征收補償程序中得以體現；征收程序中引入了社會穩定風險評估，會充分考慮到公民的合法權益；執行了“先補償、后搬遷”的規定；征收補償中的司法最終原則，也就是作為征收與補償主體的政府無權直接采取措施實現征收決定的內容，只能申請人民法院強制執行，體現了法治原則的要求。二是增加了對困難弱勢群體補償的項目，提高了補償比例：很多地方保底面積從以前的30平方米上升到了40平方米，有的地方甚至提高到了60平方米；臨時安置過渡費的補助上，對60平方米以下的被征收人給予了更多的傾斜；對有殘疾人、重癥病人的家庭以及低保戶給予了困難補助；對“失獨”家庭、有老齡人的家庭給予了適當補助。

二、征收拆遷過程中的消極體現

（一）規劃中“公共利益”的概念被泛化

現實的城市征收拆遷工作中，涉及被征收地塊用于公共利益的矛盾仍然非常突出，僅《征收條例》第八條中涉及“公共利益”的六種情形中的前四種情形，在征收過程中都遭遇了很多困境。后兩種情形“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”和“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”就門洞大開，“公共利益”的概念就在上級政府對下級政府下達的征收拆遷年度工作任務量的績效考核面前被嚴重泛化，也就是說，不論是不是“公共利益”，都可以被冠以“公共利益”的名分，也因為后兩種情形，特別是“其他公共利益”范圍的可隨意擴大性，導致了前四種情形存在的價值和意義的喪失。于是打著“公共利益”幌子的商業化征收拆遷便泛濫起來，為了“公共利益”的初衷蕩然無存，這些“出于商業目的所進行的拆遷卻被描述成公益性的，造成了‘公共利益’的泛化、扭曲、濫用，引起民憤”，“允許非公益性商業用地的征收，在實踐中極易造成征地權的濫用，利用國家權力不當地剝奪私權，侵害原土地權利人的合法權益，易造成行政權力的腐敗”。更為可怕的是，《征收條例》沒有規定假借“公共利益”名義進行征收的法律責任。

（二）啟動中功利導向的驅動被異化

在集權管理的政治體制模式下，自上而下的政績觀、責任感和服務對象是明確的，因為“屁股決定腦袋”，上級的要求必須執行，唯上和對上級負責是必須的。為了確保經濟指標的逐年增長，上級政府每年對下級政府下達的征收拆遷量要么一年比一年高，要么居高不下，“規劃是個鬼話、計劃是個屁話、計劃趕不上變化、變化不如電話、都不如領導一句話”在征收拆遷工作中表現得淋漓盡致。個別人為了完成經濟指標，為了在上級的評比中排名靠前，也為了完成上級的任務而讓上級領導的政績凸顯，竭盡全力地加快和啟動征收拆遷工作，變著戲法般地把最能體現經濟增長指標的固定資產投資統計數據做好，抱著“領導提拔、我也提拔”的功利導向。百姓不是傻瓜，上行下效，征收拆遷中百姓的顯性功利行為往往被貶低，而其他參與者的隱性功利行為卻顯得光明正大，征收拆遷利益導向的驅動異化使征收拆遷工作雪上加霜。

（三）實施中官民博弈的天平被焚化

從征收拆遷的博弈對象看，處于弱勢、勢單力薄的被征收人是乙方，而權力部門和職能機構是甲方（地方人民政府、征收管理部門、街道辦事處、代辦公司、地方勢力），中間還有監督機構（評估單位、審計單位、信訪機關、司法機關和紀檢監察機構等）。甲方的所有成員互相配合，一級逼一級，努力用最低成本在力所能及的范圍內滿足老百姓的訴求，威逼利誘、坑蒙拐騙的手段有時也會用上，在司法機關對代表政府的代辦公司在征收中的“流氓”行為的默許下，普通百姓一般會本著“胳膊拗不過大腿”、不想惹麻煩甚至是耗不起的想法，在權衡利弊、稍加抵制、基本訴求得到滿足后就會簽訂征收補償協議，因為絕大部分被征收人沒有參與或沒有機會參與到補償方案的學習與解讀之中，政策理解不充分，壓低評估價、故意低報補償總額進行談判、威脅強拆、破壞居住環境等等，老百姓獲得的是政策盲區和無助，而且，因為征收拆遷“在征收補償的原則、范圍和標準等方面仍存在一些亟待解決的問題”，這些問題帶來的非完全補償（如：精神損失、生產、生活條件補償）、“先期繳納的土地出讓金、土地使用者將生地變為熟地的投資開發收益、剩余年限的土地使用權出讓金”等得不到補償，評估結果的公正性難以得到保障，這時，天平失衡，百姓無奈。同時，“被征地拆遷戶過度逐利”的行為，有時也迫使政府和部門就范，嚴重偏離征收補償的公平性原則，形成了“天平被焚、政府無能、鼓勵刁民”的破窗效應。

（四）裁定中法律關系的界定被霧化

《征收條例》第十六條規定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。”第二十四條規定“對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”這里涉及的問題有：第一，房屋征收范圍確定以后是指紅線范圍公布之后，現實中，房屋征收范圍確定以后，極少有違反規定新建、改建、擴建和改變房屋用途的行為發生；第二，上述違反規定的行為往往是在房屋征收范圍確定之前發生的，這對打擊違規行為力度不大；第三，對于違法建筑應該由城管部門依法進行強拆，而不是規定由征收拆遷部門用不予補償的辦法進行處罰，對違法建筑予以強制拆除屬于城管職責的法律規范，對房屋所有權人或者房屋所有人的物權進行補償屬于征收補償的另一個法律規范，也就是說，只要有房屋，就應該補償，不能把兩個法律規范混為一談；第四，真正需要遏制的是搶建行為，為了體現政府總體協調和政府部門通力合作的精神，也為了保持穩定和切實解決歷史遺留問題，目前采取的方法是在調取衛星圖片確認未登記建筑建設年限的前提下，按照不同建設年限分別對未登記建筑給予不同標準的補助，用征收補償的法律規范來化解城管拆違的法律規范，于情于理于法都是不可取的，這種做法于無形中模糊并轉嫁了相關的法律責任。此外，《征收條例》第十三條規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”但是它“既沒有明確的行政程序對其加以規范，也沒有明確的救濟途徑加以保障。國有土地使用權出讓合同作為民事案件處理已由立法明確予以確認，但國有土地使用權收回產生的爭議能否或者是否應當作為民事案件處理并不明確”。

（五）安置中自由選擇的方式被美化

《征收條例》第十二條規定：“作出房屋征收決定前，征收補償費用應該足額到位、專戶存儲、專款專用。”《征收條例》第二十一條規定：“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”“被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋。”“因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。”從規定可以看出：第一，在征收補償決定下達之前應該滿足兩個條件：一是房源充足，要么先建后拆，要么購置有足夠的房源，二是資金足夠；第二，舊改征收的項目應該就地或就近還建；第三，被征收人在“貨幣補償”和“房屋產權調換”兩種補償方式中可以自由選擇。在征收拆遷的實際工作中，一是許多出資方在下達征收決定之前確有銀行授信，但是，僅僅是停留在授信層面，極少有項目的征收補償費用足額到位的情況，使用征收補償費用需要向項目業主方不斷請款，拖延了對被征收人補償款的發放時間；二是可供被征收人選擇的產權調換房房源得不到保障，要么用團購商品房作為產權調換房導致房價過高，要么沒有或者很少有限價商品房作為產權調換房，要么產權調換房的地理位置偏遠。可供被征收人選擇的房源短缺或者房價過高，加上被征收人在協議簽訂后的很長時間內的補償款不能發放到位，這種說起來被美化、做起來被丑化了的操作辦法，使得被征收人可以自由選擇的機會很少，導致協商出現反反復復的糾結，延長了征收時限。

（六）糾紛中化解矛盾的方法被惡化

筆者最近從某地方政府了解到，由于征收拆遷導致的信訪積案占整個信訪積案的76%，征收拆遷中的糾紛較多，較為突出的有：被征收人不愿意離開居住地拒不簽訂協議的、人屋分離找不到被征收人的、被征收人訴求過高且愿意簽訂協議但不符合政策要求的、利用法律武器采取訴訟和復議導致暫停拆遷拖延時間的、要價不斷提高且不斷上訪的、產權人之間就征收補償的意愿不一無法簽訂協議的等等，被征收人本著“越拖越值錢”的思維逼迫地方政府，地方政府和部門如果無法限期交地，就會承擔相應的法律責任和經濟損失，在兩害相權的情形下，地方政府和部門往往被迫做出讓步，進行集體決策，出具相關會議紀要，最后使惡人得利。這種游走在法律邊緣進行漫天要價和故意用拖延時間來獲得高額額外補償的惡行，在現實中客觀存在，這實際上是鼓勵了惡人和惡行，不僅使公平性原則得不到落實，而且被后來者所詬病。

三、結語

城市征收拆遷工作對我國的經濟社會發展起到了極大的促進作用，其積極作用主要體現在促進經濟發展、調整產業結構和穩就業、改善城市面貌和居民生活環境、消化城市發展進程中的遺留問題和矛盾以及幫助弱勢群體獲得更多補償和社會關愛等方面，此項工作為城市發展作出了較大貢獻。同時，為進一步做好征收拆遷工作，我們必須直面征收拆遷中存在的問題：打著為了公共利益的旗號肆意征收拆遷又無法律制約手段，為追求政績而不顧過程只看結果的功利導向，實施中博弈基礎的非對等狀態，裁定中為了體現政府統籌協調能力而使法律關系的界定模糊，安置中被美化的“自由選擇”的實質是誘導被征收人滿足征收主體的意愿而選擇，化解糾紛中往往使得“惡人得利”的事實反向引導了社會所倡導的價值觀等等。對這些問題的認識越深刻，解決問題的思路才可能越清晰，問題得以改進的可能性才越大。

（作者單位：武漢市江岸區土地整理儲備中心）