張康之《走向合作的社會》述評

劉然

〔摘要〕 自20世紀80年代開始，人類社會便進入了全球化、后工業化的歷史轉型中。在這一過程中，環式民主失靈問題日益突出，為此，在世紀之交形成了一個被人們命名為參與治理的民主新模式，但是，其具有“民主的不徹底性”。隨之，有學者提出了公共治理，以此破解參與治理的困境，但其往往會衍生“利益狹窄化”的問題。無論是參與治理還是公共治理都存在一定的局限性，都無非是對近代以來民主名義下社會治理方案的補充和修繕，無法克服自身所帶來的種種缺陷。為此，張康之認為，在全球化、后工業化的歷史轉型中，合作治理將取代工業社會的治理而成為后工業社會的治理模式。并且，合作治理有助于克服上述治理模式中存在的缺陷，從而在社會治理過程中讓人們獲得更多的平等與自由。

〔關鍵詞〕 《走向合作的社會》，參與治理，公共治理，合作治理

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）06-0120-09

20世紀60年代，福克斯和米勒對民主的有效性提出了質疑，認為在當時的政治結構中，環式民主 ① 的責任鏈條將民眾隔離在了創制權之外，使得民主程序實際上淪為利益集團實現其目的的手段，而不是為了服務于廣大選民的利益。正是因為民主存在著這些致命缺陷，才促使學者們去尋求改進環式民主中的行政環節，即通過“民主行政”的建立去重新賦予民主以活力。在這一追求中，“參與治理”是被作為一種具體的操作性方案提出的。但是，從實踐來看，參與治理及其后出現的公共治理并未如預期那樣對民主的現狀作出根本性的改善。因此，在社會治理中如何走出一條水平更高的民主道路，就成了一個重大的時代課題。張康之在全球化、后工業化的時代背景下對這一問題進行了深入探討，并在揭示人類走向合作社會的必然性中規劃了合作治理這一新的社會治理模式。閱讀張康之的《走向合作的社會》一書，可以清晰地看到，他在描繪合作治理模式時對后工業社會進程中社會治理變革的走向進行了卓有成效的探討。

一

在環式民主中，根據民主程序產生的政府在何種程度上能夠代表選民的利益？按照積極的設想，在民主投票時，民眾的身份突破了階級的限制并全部體現為平等的公民權利，他們可以通過行使權利來進行理性的選擇。因為在設想中，“民眾對他們的需要和愿望了如指掌，人民通過選票來選擇看來最能滿足他們喜好的代表，獲勝的政治家聯盟頒布反映人民意愿的法律” 〔1 〕12。這樣一來，代議制民主程序的“不偏不倚”便能保證民選官員代表大多數選民的利益。既然民眾的投票就是在表達個人的意愿，那么獲勝的政治家無疑就是多數民眾的選擇。至于在此過程中產生的異化，諸如個人受到的壓迫與投票結果的非理性等問題，都只不過是在理想的民主政治運行中產生的一些不可避免的副產品。但是，福克斯和米勒卻道出了這樣一個事實：“在民主制度中，目標的達成和政策的制定都有可能是為了有錢人、有良好組織的人以及那些為競選提供資金、買了媒體時間段的特殊利益集團的利益。擁有社會權力的人能確保特定階層的人被排除在討論之外，剝奪了他們對時間提出不同看法的權利。由于各種原因，被排除在辯論之外的人們對他們訴求的價值無能為力。在那些被排除的人中，也有出于傳統標準下的公共行政人員。那些包括了不再受體制限制的公共行政人員在內的、有真正訴求的人在公眾對話中應該能證明其需求的合理性，不再受體制限制的公共行政管理人員是群體的一部分。” 〔1 〕10

所以，按照福克斯和米勒的觀點，民選官員并不一定會維護選民的利益，甚至民主選舉都不能說是民眾理性選擇出的結果。因為“在很大程度上講，人民的愿望和需要都被操縱了，并沒有所謂獨立形態的大眾意愿……并且，參加職位競選的候選人很少在提出一系列替代性政策的基礎上進行競爭。形象比實質更重要……理智的考慮，人們也不會因為某一具體政策而不投某一個候選人的票” 〔1 〕13。因此，無法代表選民利益的民主變成了少數人實現他們特定利益的工具，而所謂代表廣大選民利益的政治家，也無非是利益集團的傀儡。他們在當選之前聲稱代表選民的利益，但是在當選之后，所有的公共政策卻都是為利益集團服務的了。之所以會出現這種狀況，是因為當前的民主結構是一種“環式民主”模式，該結構的特征表現為：“在政府中，公民是委托人，而政治家是代理人；官僚體系的上級長官是委托人，而下屬是代理人。整個政治體系就建立在一系列的委托和代理關系的鏈條之上。” 〔2 〕所以，民主在社會治理中的異化因為環式民主而不可避免，也就是說，在政治環節中實現了民主，而在行政環節中卻消解了民主。

具體地說，由于在公民和行政人員之間插入了民選官員，民意的運行線索構成了一個循環圈，以至于這樣一種環式結構將民眾排除在了政策制定之外，使得精英或者利益集團獲取了制定公共政策的權力，讓公共政策合乎他們的目的并為他們的利益服務，進而使整個社會治理無法反映民意和服務于民眾的要求。由此看來，造成民意表達失當的并不是官僚制體系或者是個別利益集團對于選舉的操縱，而是由這個制度本身的環式結構所決定的。在這種環式結構中，官僚趨向于保留知識或者說是信息上的優勢，目的就是為了利用“神秘而精通的知識秘訣” 〔3 〕229來實現他們與公民之間的分離，從而達到個人的諸如政策制定時對支持者和下屬給予“報償”或政策執行時依據個人的偏好等目的，這就是我們稱之為“信息不對稱”的問題。因此，對他們（官僚）而言，失去這種控制絕對是無法接受的，所以，他們會極力將公民排除在政策制定之外。然而，結果則是代議民主淪為一種形式上的民主，整個社會的政治生態背離了真正的民主。

針對這個問題，“福克斯和米勒認為，直接公民參與的形式能夠解決代議制民主責任轉圈子的問題，讓公民、代議者以及行政人員都參與到政策過程中，而不受那些阻礙公開對話的傳統治理模式的羈絆” 〔4 〕74。因為引入公民的直接參與，不僅意味著重塑了委托人與代理人之間的責任關系，實現了決策權力的再分配，而且可以讓行政官員與公民進行直接對話，從而解決信息不對稱的問題。這是一個改善環式民主的方案，即通過把環式民主的行政環節民主化而解決民主固有的缺陷問題。所以，公民參與被認為是使行政環節民主化的可行路徑。雖然福克斯和米勒被列入后現代公共行政的行列，但在此問題上，可以說他們為新公共行政運動所追求的民主行政提供了真正的理論基礎。其實，公民參與是包含在一切民主理論之中的不懈追求，傳統民主理論同樣認為，如果在民主程序中融入自由，推行參與式民主的形式，就可以用自由來規范這個民主程序，從而解決多數人的暴政等其他的民主悖論。因此，參與治理（或者叫參與式民主）一直被認為是針對當代民主問題的一個多贏的修復方案。應當說，參與治理的理論只是把民主模式中的“參與”這一向量加以渲染，希望最大可能地發揮其功能。然而，這樣做卻在世紀之交形成了一個被人們命名為參與治理的民主新模式。endprint