事業單位內部控制建設案例分析
——以職工食堂原材料采購為例

□（杭州市第七人民醫院浙江杭州310013）

自《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會 ［2012］21號）發布實施以來，各行政事業單位積極推進內部控制建設并取得了初步成效，但也存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。

一、案例簡介

某事業單位職工食堂年營業額為1 000萬元左右，年虧損300萬元。年采購的主輔材料成本為935萬元，占總成本比重的70%，高出同行業15%（同行業主輔材料成本占總成本的比重約為55%），年均高出市場真實采購價格140萬元。該食堂的采購成本為何會高出同行業15%？筆者對該食堂采購流程的內部控制進行了評估與檢查。該食堂的主輔材料由其自行招標采購，先在該事業單位網站發布招標公告，再按招標流程，自行組織專家進行評標，最后根據評標打分情況，按照分數高低確定中標單位。同時該事業單位紀委委派人員全程參與監督整個招標采購流程。從表面上看，各環節似乎均不存在內部控制缺陷，但當調閱了整個招標資料以后，卻發現該事業單位職工食堂在原材料采購過程中存在如下嚴重的內部控制缺陷。

二、內部招標環節

（一）招標評分表設計不合理。職工食堂招標，一般分商務標段和技術標段。商務標段主要是指投標的價格，占比60%，采用低價優先法計算，即以滿足招標文件要求的該品種最低的投標報價（單價之和）作為評標基準價，其他投標人的價格按照評標基準價/投標報價計算。這樣設置的目的是在保證質量的前提下體現價格優勢，降低采購成本。技術標段占比40%，在食堂原材料采購過程中一般分為企業實力10%、實地考察20%、服務承諾10%等。

該食堂在自行組織招標過程中，招標評分表由其自行設計。根據內部控制中不相容崗位相互分離的原則，采購申請與采購審批、采購申請與采購執行、采購合同及訂單的編制與審核等不相容崗位應該相互分離。應該由食堂相關部門提出具體的采購需求，委托該事業單位采購中心或者相關部門合理編制采購計劃和預算，而不是自行設計招標評分表。該食堂在自行組織招標時，將本應設置為60分的價格標段，只給予了5分的權重，而對“以往的業績、口碑”設置了25分的權重。這樣設置的目的主要是為了便于照顧原有的供貨單位。根據內部控制的制衡性原則，事業單位在設計業務流程的過程中要注意形成內部牽制，確保不相容的業務部門相互制約、相互監督。因此該食堂的管理者在設置了招標評分規則以后，應該由其他部門進行復核監督，例如分管食堂的事業單位領導或者該事業單位內部的其他部門（采購招標部門、紀委法務部門等）。如果在該招標公告發布之前，以上相關部門可以適時提出審核意見，修改評分規則，將會從源頭上杜絕招標采購的風險。

（二）評標專家層面。因為是事業單位內部招標，食堂管理者所邀請的評標專家是該事業單位的科室負責人和部分職工代表。至于這些人能否勝任評標專家工作，沒有相關部門提出意見。這就導致了這些評標專家可能不具備評標資格，而被食堂管理部門所利用，使評標工作流于形式。另一方面，該事業單位內部的評標專家都是臨時抽調的，沒有權責利相對等的約束機制。評標專家不認真履行職責，或者評標結果出現嚴重差錯時，因為沒有相關的處理制裁措施，將導致無法控制評標專家的評標質量。

本案例中，該食堂所選的五位評標專家中，四位是食堂負責人提出的人選，另一位是該事業單位的財務處長。在招標過程中，財務處長全程參與了招標工作，并客觀公正地履行了評標專家的職責。但經過事后分析發現，由于最原始的評標規則對關鍵的價格標段只設置了5分的權重，而將以往是否有過合作關系設置了25分的權重，在這樣的評標規則下，即便評標專家們可以客觀公正地履行評標職責，也無法從根本上改變整個評標過程的不合理性，從而導致“劣幣驅逐良幣”的現象。在該案例中，該事業單位的紀委監察人員也全程參與了招標監督，但由于缺乏專業知識，沒有起到實質性作用。再翻看當時各專家的評分情況，有的專家直接打給新投標的單位50多分，而打給原先的供貨單位99分。最后統計總分排名時，也沒有參照“去掉最高分、最低分”的基本原則。在這樣的背景下，新的供貨單位即便是價格實惠、資質不錯，但在顯失公允的評標規則下，也是無法入圍的。

根據各大招標公司對該市職工食堂招標中標單位的統計情況來看，當時到該食堂投標的供貨商，都是正在對該市職工食堂供貨的前幾大供貨商。例如“××糧油貿易有限公司”占據該市職工食堂糧油供應市場規模的60%，且投標價格也比該食堂后來中標的供貨商低12%（同樣品牌的食用油年采購量150萬元，高出市場價格18萬元）。另一個典型的例子是蔬菜供貨單位“××農副產品配送公司”，該單位投標供貨的蔬菜價格比該地區物價信息網上的價格低36.8%，而且占據該地區事業單位職工食堂市場規模的50%。該食堂最后中標的原供貨商，申報的投標價格比該地區物價信息網上的價格低20%，但高出前者16.80%（全年采購量300萬元，高出市場價格50.40萬元），其供貨價格平均高出市場真實成交價的15%左右，造成該食堂的年均原材料采購成本高出市場價格140.25萬元 （935×15%）。

三、信息與溝通機制

信息與溝通機制是內部控制五要素中很重要的一個因素，也是確保實施內部控制的重要條件。與內部控制有關的信息均應及時收集，準確、完整地傳遞，并正確有效地應用。

（一）應關注信息獲取的效率和質量。在本次招標的前期，作為具體管理部門的食堂，或者該事業單位的相關管理部門，應通過市場調查或者咨詢各大招標代理公司，掌握該地區真實的葷菜、糧油、蔬菜成交價格。如果掌握了真實的市場成交低價，該事業單位在評標結果出來之前就可以發現采購價格的虛高，從而及時提出招標過程中存在的價格問題。在該案例中，不考慮人為的道德舞弊風險，信息機制不暢通也是該食堂采購價格失控的主要原因。

（二）應建立有效的內部溝通機制，確保內部控制目標和責任等信息能夠清晰準確地傳達。2016年6月份，該事業單位通過招標代理公司，已經掌握了該地區職工食堂的原材料采購價格信息，并已經將信息反饋給該事業單位相關職能部門。當時該事業單位的紀委部門也約談過相關供貨商，但是價格虛高的問題一直未能得到解決，造成食堂的采購成本居高不下。

四、合同管理存在的漏洞

（一）合同文本、格式不規范。該合同是由食堂負責起草的，對合同中的幾大關鍵要素，例如：主料、輔料的價格、品種、品牌、型號等均未做出明確規定，導致日后發現供貨問題時，無法從合同方面進行索賠。與正規招標公司提供的食堂供貨合同相比，該合同細節很粗糙，無法保障該事業單位的利益。

（二）合同的跟蹤、履行不到位。本案例中，當初的招標有效期是2年，合同分年簽訂。由于食堂原材料采購價格一直偏高，該事業單位本不打算繼續簽訂合同。但是在合同第一年執行到期以后，作為總價近千萬元的食堂原材料采購合同，食堂管理部門未履行合同審批程序，而是直接與原來的供貨商續簽了合同。導致即便該事業單位其他部門發現了原材料采購價格虛高的問題，也很難重新展開談判。

（三）合同公章管理存在瑕疵。由于大額經濟合同蘊含該事業單位重大經濟責任風險，法人簽字和加蓋公章應尤為慎重。作為內部控制的最后一道防線，如果在合同蓋章、簽字環節中可以進行有效控制，也可以起到防范風險的作用。但該食堂在第二次續簽原材料供應合同時，趁著分管領導更替，不熟悉情況之際，直接就讓辦公室蓋章，簽訂了供貨合同。

五、結論和建議

行政事業單位的內部控制制度，從主管的財政部門到具體的實施單位已經開展了很多年；從一開始的以財務為核心的內部控制體系已發展成為以法人為領導的全面內部控制體系。但很多行政事業單位都陷入了一個尷尬的境地，即管理層認為內部控制是一個很好的管控措施，但不知道如何落地實施。就如本案例中，該食堂也履行了相關的招投標流程，經濟合同也有相關領導的審批簽字，該事業單位也有財務、內審、紀委、監察等一系列內部牽制部門，但職工食堂原材料采購價格虛高的問題始終得不到解決。

問題的核心在于，該事業單位內部控制制度沒有真正落地實施，內部控制沒有靈魂，沒有灌輸到該事業單位每一個職工的內心深處。導致在具體的經濟活動中，雖然表面上都符合內部控制的流程，但都是人為地為了控制而控制。在招標過程中，招標條件設置明顯不合理，但沒有具體部門提出異議。邀請職工代表參加評標，本來是為了讓職工參與單位管理，賦予其神圣的職責，然而職工代表不認真履行職責，評標時流于形式，根本無法讓真正具有市場實力的供貨商入圍。

在該案例中，還有一個很重要的環節，就是控制環境問題。問題未嚴重到紀委或者司法部門介入時，管理層對內部控制的薄弱環節一般并不重視。例如，該食堂供貨價格偏高的情況，在2016年6月份該事業單位就已經向食堂管理層提出，但并未引起管理層的高度重視。

結合本案例，本文提出事業單位要搞好內部控制建設，需要從以下幾方面入手：

（一）改善內部控制環境。控制環境是實施內部控制的基礎，事業單位的領導層應確定良好的內部控制基調，高度重視內部控制的重要性。只有高層領導都重視內部控制，認為事業單位的發展離不開內部控制，才能真正推動內部控制制度的建立。

（二）通過全面預算管理，加強內部控制體系建設。在該案例中，食堂的采購成本一直居高不下，為了改善食堂的運營狀況，食堂提高了銷售價格。但是在提價以后，職工不滿意，食堂的經營情況也沒有得到明顯改善。2017年，該事業單位開展了全面預算管理工作，發現食堂很難完成預算指標。該事業單位每月進行分析、跟進、尋找原因。最開始認為是食堂價格低的問題，后通過市場比對，最終發現了采購成本偏高的問題，如果降低采購成本，將有利于完成預算管控指標。

（三）監督力量應形成合力。目前該事業單位的經濟監督力量包括：事業單位領導、財務、內審、紀委、監察部門等。但此次事件的經過表明，要構建事業單位的內部治理結構，各部門需形成合力。各職能部門要認真學習相關業務知識，積極參與各方面信息的收集整理工作，切實發揮好監督職能。

（四）應通過內部控制問題的改進，推動整個體系的完善。發現食堂的原材料采購價格虛高以后，該事業單位管理層高度重視。事業單位分管領導通過約談供貨單位，引進備選單位供貨機制，最終降低了成本。各級監督部門合力開展工作，在第二個月確實降低了采購成本12萬元，2017年有望降低原材料采購成本140萬元。但是，此事反映出該事業單位的其他部門也可能存在類似問題。所以通過內部控制體系建設，可以使事業單位的整體管理更為規范，這也是推動內部控制建設的意義所在。