高校內部控制存在的問題及對策研究

（西華師范大學計財處 四川南充637000）

一、高校內部控制現狀

我國高校內部控制起步時間較晚，缺乏系統的理論知識和扎實的實踐基礎，以往出臺的一些關于內部控制的文件中，內部控制一直被視為一項輔助手段，輻射面較小，缺乏整體性和規范性，不能直接運用到內部控制的管理中去，加之內部控制是一個動態、復雜、不斷變化的過程，在實施過程中，要達到整體性和規范性的難度非常大，因此遲遲沒有形成一套完整的內部控制體系。近幾年隨著高校規模的不斷擴大，高校經濟業務逐步復雜化、多樣化，在帶來巨大發展機遇的同時，也給高校內部控制提出了新的要求。為適應高校的迅猛發展，提高事業單位內部控制管理水平，財政部依據《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》等相應規定及法律法規，制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），自2014年1月1日起實施。該《規范》的出臺為我國高校內部控制制度建設提供了全面的指導。

二、高校內部控制存在的問題

高校內部管理水平的高低，直接影響到資金使用、學校發展等重大問題，是社會關注的熱點問題。高校內部控制雖然在不斷的發展和完善，但仍然存在一些問題。

（一）缺乏良好的控制環境

相對于發達國家，我國高校內部控制起步較晚，目前還處于一個發展階段，還沒有形成一個系統的、成熟的、有針對性的高校內部控制體系，現有的內控制度相對簡單，不能系統、全面的約束，新出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》對高校內部控制提出了新的要求，但高校管理層對內部控制的認知有限，甚至認為內部控制是一種不信任的行為，缺乏主人翁意識和經濟責任意識，內控意識淡薄，平時不重視內部控制制度的建設和完善，導致一些高校內控制度缺失。

有些高校為應付上級檢查，直接將上級主管部門的管理辦法作為本校內部控制制度，或是直接照搬其他高校內控制度，沒有根據本校實際制定和完善內部控制制度，內控制度流于形式。有些高校雖然建立了自己的內部控制制度，但在實際工作過程中，也沒有得到嚴格執行，內部控制制度形同虛設，不能順應市場和經濟的發展。由于內部控制制度的缺乏和不完善，使得各高校在經濟業務活動、政府采購、基建項目、招投標、招生就業等許多環節因為職責不清、權限不明等內部控制漏洞而出現這樣那樣的問題。

（二）風險管理意識淡薄

隨著高校教育改革的不斷推進，高校不斷擴招、擴建，高校資金來源呈多元化發展趨勢，數目巨大、來源廣泛的高校資金，一方面為高校發展提供了保障，另一方面也潛藏著巨大的財務風險。例如在高校的擴招和擴建過程中，對外投資和負債不斷加大，如果只考慮自身需求，而忽視項目可行性、償債能力、投資回報等影響因素，盲目投資，大肆舉債，貸款使用不當等，將大大增加高校的財務風險和經營風險，一旦引發“蝴蝶效應”，后果將不堪設想。我國高校領導一般由政府直接任免，這種傳統的管理體制，使得許多高校管理層存在“風險再大，由政府買單”的思想，風險管理意識淡薄，沒有刻意建立專門的風險評估體系，對經濟業務的控制大多為事后控制，不能主動識別風險和防范風險，對風險的應對措施也相對缺乏，存在巨大的風險隱患。

（三）業務活動控制不足

預算控制不到位。預算控制問題在高校普遍存在，在預算編制上，一些高校領導對財務預算缺乏重視，沒有嚴格的預算編制程序，預算編制主觀隨意性較強，編制的預算缺乏科學性和可行性。在預算執行過程中缺乏嚴格控制，預算執行隨意性較大，隨意變更預算和調整預算的情況屢見不鮮，更有為了執行預算而“突擊花錢”的現象。由于事后缺乏對預算編制和執行的監督和考核評價機制，不能進行準確的評價，導致無法及時發現問題，不利于預算編制水平的提高，從而無法發揮預算監督和管理高校資金的作用。

收支業務控制欠缺。由于收支業務審核不夠嚴格，監守自盜現象時有發生，特別是面對金額龐大的科研經費，往往由于收支控制不到位，而出現貪污腐敗現象。例如，過分重視科研成果，忽視過程行為規范，出現虛報和違規報銷科研經費等現象，大大降低了科研經費的使用效率。

采購控制不嚴格。由于政府采購必須按照規定的程序和方式進行，且整個流程耗費時間較長，部分高校為了避免政府采購，投機取巧，將達到政府采購標準的采購項目進行拆分，分別采購。另外，對于非政府采購項目，由于內部控制制度的缺乏，采購人員法律意識淡薄，在招投標、采購、驗收等多個環節容易出現漏洞，給了一些不法商家可乘之機，采購人員收受回扣，采購數量和質量都得不到保障，貪腐現象滋生。

資產管理混亂。由于高校資產具有覆蓋面廣、種類繁雜的特點，使得高校資產的管理比較復雜，特別是資產盤存更是耗時耗力，許多高校因此沒有按時對資產進行清查，也無法對資產需求和資產使用效果進行科學評價，加上資產購置和使用部門信息溝通不暢，學校資產管理部門無法對全校資產做到準確的統計，以至于出現資產重復采購、閑置、占用、提前報廢等情況。

基建項目管理松散。基建項目的特點是涉及的資金量大，范圍廣，沒有良好的內部控制很容易出現問題。一些高校由于缺乏完善的基建項目內控制度，沒有專業的基建項目管理人員，對基建項目缺乏有效的監督，無法準確把握基建項目的執行情況，進而出現虛報預算、串標騙標、貪污腐敗等現象，工程質量得不到保證，“形象工程”變“豆腐渣工程”。

（四）缺乏有效的溝通

隨著計算機技術的飛速發展，人類社會已經邁入了信息時代，信息的傳遞與溝通變得越來越重要。作為一個復雜的機構，高校內部各部門、各層級之間信息能否及時、準確地傳遞與溝通，直接影響到高校工作效率和健康快速發展。隨著信息化的不斷推進，高校信息化系統逐步完善，大多配備了專業辦公軟件，實現了辦公自動化，大大提高了辦公效率。但不難發現，各部門的辦公軟件大多停留在對本部門業務的處理上，雖然在一個部門中大多能實現資源共享，但部門與部門之間卻不能實現資源的實時共享，存在信息溝通不暢的現象；很多數據無法對接，不同軟件里的數據往往只能通過人工來核查，大大降低了辦事效率，不能及時發現并解決問題。另外，許多高校信息公開還不夠透明化，學校及各部門網站上陳列的大多是一些陳年舊事或無關痛癢的新聞，能真正被利用的信息很少。

（五）評價監督機制不完善

高校內部控制的評價監督主要通過內部審計和外部審計來進行。內部審計主要由內部紀檢部門和審計部門負責，內部審計一般由校級領導直接下達，而且和其他部門處于同一層級，因而缺乏獨立性和權威性。審計范圍比較受局限，往往只針對被審計單位的經濟活動，很少關注內部控制制度的執行情況等，加之一些高校審計人員不足，素質不高，方法落后等，使得內部審計并沒有真正發揮作用。

外部審計主要由政府進行，由政府各職能部門進行檢查，例如財政檢查、稅務檢查等，由于各職能部門檢查目標不同，很難形成統一的監督體系。目前國家對高校比較全面的外部審計大多通過抽查的方式進行，使得一些高校多年都未被抽中，即使被抽中，其審計范圍、審計內容、審計標準、審計意見都要受委托方的影響，外部審計力度和效果大打折扣，外部監督也比較薄弱。

三、高校內部控制體系構建建議

（一）優化內部控制環境

優化內部控制環境，首先要提高內部控制意識，特別是管理者的內部控制意識，只有管理者轉變觀念，增強主人翁意識和經濟責任意識，重視財務管理，起好帶頭作用，才能帶領全校教職員工從根本上樹立內部控制意識，從而營造一個良好的內部控制氛圍；其次，管理者要認真分析本校情況，找出本校內部控制的重點、難點，依據國家出臺的相關法律法規，制定適合本校實際的內部控制制度；再次，全面鋪開本校內部控制，讓內部控制貫穿于本校管理的各個環節，倡導全校各部門、各教職員工積極參與并嚴格執行，充分調動教職員工積極性，讓內部控制真正做到全部門參與、全員參與；最后，還要加強學校領導班子的黨風廉政教育，加強教職員工的誠信教育和道德教育，加強財務人員的專業技能培訓和職業道德教育，只有整體思想素質和業務素質的提高，才能保障內部控制制度的順利實施。

（二）建立健全風險評估機制

樹立風險管理意識，提高對風險的認知，積極主動地進行風險管理。根據具體業務，建立風險評估機制，進行全面的風險管理。例如建立風險預警機制，提前識別和防范風險，降低風險發生可能性，做到風險管理的事前控制。建立風險應急處理機制，快速科學處理風險，做好風險管理的事中控制。建立風險管理評價機制，總結經驗教訓，查漏補缺，發現風險管理的薄弱之處，不斷完善風險管理體系，做好風險管理的事后控制。建立健全不相容職務相分離制度、內部授權審批制度、歸口管理制度、籌資管理制度、預算控制制度和責任落實制度等，扎緊制度的籠子。加強財務精細化管理，優化資產結構，提高資金使用效率，不斷加強風險管理部門的建設和風險管理人才的培養，實現制度和人才的雙重保障，構建風險內控防火墻。

（三）完善高校業務活動內部控制

加強預算管理，預算編制和執行的好壞直接關系到業務活動效率的高低。預算的編制要結合學校發展總體規劃，以學校發展為目標，會同各職能部門，由專業人員進行；在執行過程中要加強監督，提高預算執行效率；最后還要建立預算評價機制，不斷提高預算編制和執行的科學性。做到“編制有目標、執行有監督、結果有評價、評價有應用”的全過程預算管理。

規范收支管理，嚴格實行“收支兩條線”“不相容職務相分離”“稽核”制度，保證財產安全，對重要的收支業務實行集體決策制度或聯簽制度，加強收費管理，規范票據管理，防止“小金庫”，推行公務卡結算制度，減少現金流量，降低資金風險。

嚴格政府采購，嚴格按照政府采購目錄進行政府采購，建立政府采購監控系統，對于拆分采購行為進行制止和控制；規范采購行為，杜絕單獨采購行為，采購的各個環節都必須由多人共同控制；做好供應商的統計和比選工作，確保真正的物美價廉；加強采購人員職業道德教育和法律法規警示教育，提高采購人員自控性，減少行賄受賄行為。

重視資產管理，資產管理部門要做好與財務部門的數據對接和共享工作，定期盤點，確保賬實相符；加強資產的定期保養維護工作，對一些高價值、高風險的資產要配備專業使用說明，由專業人員使用，減少不必要的損壞，資產的報廢要經過嚴格的審批，減少資產的浪費；優化資源配置，實現各部門資產的資源共享，減少資產的閑置、重復購置，提高資產使用效率。

嚴肅基建項目，設置專門的部門進行管理，各項目都必須配備專業的人員負責跟蹤管理；開工前做好項目的詳細的評估和預算工作，防止虛報預算，騙取國家資金；嚴格按照國家招投標制度公開招標，做好招投標前的保密工作，杜絕串標騙標、貪污腐敗等現象；做好項目建設過程的監督檢查工作，確保項目進度，嚴把質量關，根據國家規定進行檢查和驗收，確保項目質量。

（四）建立健全信息溝通機制

為解決信息溝通不暢帶來的問題，高校的各級領導要樹立溝通意識，著眼未來，充分利用現代化的技術和手段，整合學校網絡資源，加強學校內部控制溝通信息系統的建立。該系統不僅包括自上而下或自下而上的縱向溝通，還包括各部門間的橫向溝通，以及學校內外部的溝通，通過該信息系統的建立，實現上下級、平級，以及內外部信息的實時共享，提高信息傳遞的準確性和及時性。建立信息化溝通平臺，讓師生參與到學校管理中去，充分行使自己的發言權和知情權，完善反饋機制，及時反映發現的問題和提出的建議。提高信息公開透明度，不僅要及時公開涉及師生員工切身利益的重要事項，還要主動做好一些重大活動、建設項目等的財務信息披露工作，特別是對容易產生舞弊的環節的公開，實現信息公開透明化，讓師生員工和內外部審計共同監督制度的執行，便于及時發現問題、解決問題，集思廣益，將腐敗扼殺在搖籃之中。

（五）不斷完善監督評價機制

重視內部審計工作，成立聯合審計委員會，讓內部審計人員與其審查的對象獨立開來，且內部審計人員直接隸屬于該審計委員會，提高內部審計的獨立性和權威性；加強審計隊伍建設，重視審計人員專業技能的培訓，不斷提高審計人員的綜合素質；轉變審計觀念，由傳統的發現錯誤和舞弊為目的的審計向效益審計和管理審計轉變，提高認識，拓寬審計領域，提高審計高度，展開多種形式的審計及審計服務工作，及時發現問題、糾正問題、監督問題；公開審計結果，落實責任，建立透明公開的獎懲機制，提高審計質量，調動員工積極性。最后，要加強外部監督。公開內部控制體系和評估結果，校內重大變革和重大支出等，充分發揮政府和公眾的外部監督作用，接受大眾評審，接受外部檢舉。定期聘請外部專業的審計機構對高校重要業務活動等進行審計評價，不斷完善內部控制制度。