職業院校“混合所有制”辦學現狀、問題及對策

于峰+時海濤+單波

摘 要： 本文闡述了職業院校“混合所有制”辦學現狀，解析了需要破解的三大問題，并提出了三種模式進一步探討發展混合所有制職業院校的對策。

關鍵詞： 混合所有制 辦學現狀 問題解析 對策探討

探索混合所有制職業院校一經提出，便引起職業教育界的廣泛熱議，成為職業教育改革的熱點話題。目前，發展混合所有制職業院校的相關政策推進相對緩慢，大多停留在文件或計劃上，真正開展試點工作的不多。

一、職業院校“混合所有制”辦學現狀

經濟領域混合所有制改革的成功經驗，為職業教育領域混合所有制改革提供了重要的參考價值。但是，發展混合所有制職業院校面臨以下問題：

1.改革阻力不小——思想觀念問題

政府期望通過混合所有制改革為公辦職業院校注入更多的資金和活力，減輕財政負擔，但擔心降低對公辦職業院校的調控能力。公辦職業院校本身具有政策、財政、行政、福利等眾多的獨特優勢，也不愿冒各種風險進行改革，從而加大了改革的阻力。

2.改革難度較大——跨界混合問題

職業教育領域的混合所有制改革涉及教育界、經濟界、科技界等的跨界混合，在管理上涉及多個主管部門，至今尚無能夠解決混合所有制改革若干基本問題的共同法律框架，要實行跨部門的合作，構建支持混合所有制改革、彼此配合的法律框架比較困難。

3.改革保障不足——法律法規問題

目前，發展混合所有制職業院校尚未上升到法律層面，且現行的法律體系中某些規定已不適應改革需要。一方面是法人地位無保障。如何判定混合所有制職業院校的法人地位，現行法律并無相關規定。另一方面是產權收益無保障。混合所有制允許多元化投資辦學，客觀上要求院校盈利并給予投資者一定的回報，然而現行法律并不支持。

4.院校調整不易——治理結構問題

產權結構的多元化客觀上要求治理主體的多元化，調整治理結構。混合所有制改革只是提出院校產權結構調整的探索方向，但財產的占有、支配、使用、收益和處置等一系列問題并不明確，決定以產權為基礎的治理結構調整仍然難以明確。在利益相關者日益多元化的情況下，如何完善內外部治理，使之有效地反映和協調各投資方的意見和要求，并非易事。

5.產權流通困難——產權結構問題

產權結構的多元化，要求對各種可以轉化為產權的要素進行合理的評估。職業院校的資產類型多、產權不明晰、產權邊界模糊、產權保護制度不完善和評估經驗不足等問題普遍存在。知識、技術、管理等要素參與投資辦學，極大地增加了資產評估的難度。目前，我國教育市場發育程度不成熟，準入規則、交易規則、競爭機制和退出機制不完善，導致教育產權要素流動不暢、流動無序、配置低效，挫傷了投資者的積極性。

二、職業院校“混合所有制”問題解析

探索發展混合所有制職業院校，需著力破解三大問題：

1.辦學性質問題

法人屬性決定了職業院校所處的地位、所享受的待遇等根源性問題。混合所有制職業院校既不等同于公辦職業院校，又不等同于民辦職業院校，其辦學性質尚待明確。由于法人屬性界定不清，致使政府部門審慎使用公共財政支持混合所有制辦學，擔心國有資產的流失。

混合所有制職業院校在法人登記上應實行分類登記。非營利性質的混合所有制職業院校應注冊登記成事業法人，按照國有資產所占比重再劃分為公辦和民辦事業法人，依法享受土地、財稅、金融、福利等相關政策；具有營利性質的混合所有制職業院校應注冊登記成企業法人，放寬準入標準，實行負面清單制度。政府對混合所有制職業院校的經費支持，要依據其辦學績效實行分級經費補貼，將在校生數、就業數、社會服務收入等指標納入辦學績效的考核指標。

2.產權歸屬問題

社會資本投資職業教育，都帶有利益回報訴求。投資者迫切需要在辦學積累、產權流轉、投資回報等方面獲得充分權益，需要建立相關的法律法規，明確投資者利益訴求的獲取途經，健全職業教育產權制度。進行混合所有制改革首先要界定產權，明晰產權歸屬，由第三方評估機構對院校資產進行正確的評估與核算，厘清資產存量與價值，由此才能有效避免國有資產的流失，調動社會資本投資的積極性，體現院校知識資本、人力資本的價值，為產權變更和股份制改造提供有效依據。其次要設立教育產權交易所，搭建公平競爭、流通有序的交易平臺，為院校合并、股份轉讓等資本轉移和生產要素流動提供保障，實現投資者的利益訴求和資本高效率流轉。

3.治理結構問題

目前，部分職業院校混合所有制改革忽視辦學主體的實質性重組問題，黨委會同董事會或理事會的關系尚未理清，在法人治理結構優化方面缺乏考量。混合所有制職業院校的治理結構要實行“黨委領導，院校長負責，董事會監督”的治理模式。黨委作為決策機構，對職業院校重大事項進行科學決策。院校長作為法定代表人，負責院校日常教學、科研及行政工作。董事會作為審議監督機構，對黨委決策和院校行政管理進行有效監督。

三、職業院校“混合所有制”對策探討

1.公辦職業院校引入社會資本模式

公辦職業院校通過主動引入社會資本，進行重組改制，實行混合所有制辦學，充分激發辦學活力。此種模式是“公有為主、民有為輔”的混合所有制，其優點是院校辦學性質不會發生轉變，享有的財政政策、福利政策、教師身份等依然保持不變；其缺點是院校產權不明晰，公辦職業院校憂慮混合所有制改革會造成國有資產的流失；社會資本顧慮自身所處地位，沒有話語權，缺乏積極性和動力。采用此種模式需要設立社會資本投資公辦職業院校準入標準，實行負面清單制度，明確規定社會資本準入領域，打破壟斷壁壘，充分發揮市場作用，激發社會資本投資職業教育的活力。此種模式主要有以下三種實現形式：

一是優質公辦職業院校引進社會資本形成混合所有制。優質公辦職業院校通過引進社會資本形成產權關系上的混合所有制，既可以是院校層面上的混合，又可以是二級學院層面上的混合。endprint

二是優質公辦職業院校兼并弱勢民辦職業院校形成混合所有制。生源不足或辦學困難的民辦職業院校，可以由教育主管部門對院校資產進行清算，把資產折合股份入股優質公辦職業院校。兼并后的混合所有制職業院校，公辦主體、管理決策權等均保持不變，民辦部分按其股份比重享有相應的管理權。

三是弱勢公辦職業院校經過改制形成混合所有制。生源不足或相對薄弱的公辦職業院校，可以由舉辦方牽頭對院校資產進行清算，分離院校的所有權與管理權，讓渡部分股權給教職員工，調動教職員工的積極性，推動辦學機制的創新，實現投資體制、運行機制和管理體制的轉變。

2.民辦職業院校引入國有資本模式

民辦職業院校憑借自身優勢引入國有資本實行混合所有制辦學。此種模式是“民有為主、公有為輔”的混合所有制，其優點是院校產權明晰、辦學機制靈活、辦學積極性高，其缺點是院校辦學性質不清、法律保障不足等。民辦職業院校擔憂股權稀釋失去控制權，合法權益難以得到保障。國有資本擔憂社會資本在混合所有制辦學中能否共擔風險。此種模式主要有以下兩種實現形式：

一是國有資本直接注資優質民辦職業院校。當地政府對經濟貢獻度大的優質民辦職業院校通過注入國有資本，享有相應的股份，彌補民辦職業院校財政、福利等政策的不足，支持民辦教育的發展。

二是優質民辦職業院校托管弱勢公辦職業院校。國有企業舉辦的生源不足或相對薄弱的公辦職業院校，可以由教育主管部門對院校資產進行清算，將資產以股份形式托管給區域內優質民辦職業院校，形成多元化的混合所有制職業院校。合并后的混合所有制職業院校，民辦主體、管理決策權等均保持不變，公辦部分按其股份比重享有相應的管理權，保持國有資產的保值增值。

3.多資本投資新辦職業院校模式

國有資本、社會資本和境外資本合作投資新辦混合所有制職業院校。投資方能夠以土地設備、知識技術、管理人才等要素參股并享有相應權利，采用全新的治理結構保證各方利益。此種模式主要有以下三種實現形式：

一是地方政府、公辦院校和行業企業混合辦學。地方政府以土地建筑入股，公辦院校以專利技術、管理人才入股，行業企業以生產設備入股，共同投資新建混合所有制職業院校。地方政府吸引人才集聚，公辦院校擴大人才培養效應，行業企業培養適用人才，從而實現多方共贏。

二是地方本科、職業院校和行業企業混合辦學。地方本科、職業院校和行業企業共同組建職業教育集團，本科院校發揮學科優勢注重理論教學，職業院校發揮職業優勢注重實踐教學，行業企業發揮行業優勢注重人才培養標準，建立以行業為紐帶、本科職業教育層次的混合所有制職業院校。

三是職業院校與境外資本混合辦學。“一帶一路”戰略指明了職業院校國際化發展的方向，職業院校要積極尋求與境外教育機構、行業企業合作辦學，在境外開辦混合所有制職業院校，培養當地本土化人才，形成一批高水平國際化職業院校。

發展混合所有制職業院校要積極實行改革試點，在試點過程中不斷健全法律體系，完善法人治理結構，建立產權保護和流動機制，不斷拓寬“互聯網+”思維打造新的職業教育形態，形成成功的經驗和固化的辦學模式進行推廣。

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課題來源：天津市高等職業技術教育研究會2016年度課題XVI103。endprint