論國家治理視域下的檔案治理

陳忠海+宋晶晶

摘 要：從管理模式走向治理模式是檔案事業發展的必然。本文從檔案治理的主要特征、價值取向、實現路徑三個方面展開論述，指出檔案治理應以實現公共服務功能為核心；以合作治理為主要方式；以法治建設為根基；以理論研究為要義。

關鍵詞：國家治理；檔案治理；管理模式；治理模式

Abstract： From the management mode to the governance mode is the inevitable development of archives. This paper discusses the main characteristics， value orientation and path analysis of archives governance in three aspects， pointed out that the archives governance should be to achieve the function of public service as the core， the cooperative governance is the main way， the construction of the rule of law as the foundation， the theoretical research is the essence.

Keywords：Governing；Archives governance；Management model；Governance mode

1 引言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），是檔案事業發展的重要文件。《意見》明確提出檔案治理的概念，指出檔案治理是國家治理的組成部分。《<中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）起草說明》與《意見》的建議有異曲同工之處，即都強調我國檔案事業應從“管理模式”向“治理模式”轉變。

治理（govemance）范式的興起對于我國公共服務領域的改革和創新產生了廣泛而深刻的影響，它強調政府主導、社會組織和公民參與，更多地與權力、義務、責任和利益的協調相關聯。因此，檔案治理可以定義為：“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程。”[1]在一定程度上，這是對檔案部門，特別是檔案行政管理部門自身核心價值屬性的延伸，是對其服務性、公共性和合法性的拓展。

檔案治理的本質就是明確檔案事業中的各種利益關系，界定相關利益主體的權力和責任，并滿足其利益訴求。相較于國家治理的理論建構而言，檔案治理的理論研究較為滯后，急需擴大研究的外延，深化研究的內涵。因此，本文將從檔案治理的主要特征、價值取向、實現路徑三個方面展開論述。

2 檔案治理的主要特征

隨著國家治理的提出，我們需要站在新的時代背景下重新審視檔案事業管理模式的可持續性。時至今日，檔案工作不再僅僅局限于單純的檔案“收、管、用”等基礎的業務性工作，其外延在不斷深化與拓展。檔案事業也從傳統的檔案行政管理工作、檔案館工作、檔案室工作等向不同行業的各類專業工作、不同所有制組織的業務工作以及基層社會組織的管理工作領域滲透和延伸。從檔案工作到檔案事業體系的發展，客觀上要求我們跳出檔案工作僅僅是機關、企事業單位和社會組織內部工作的狹小視野，應當站在全局的高度、歷史的角度重新審視檔案事業的發展和變革。相較于單一的檔案行政管理主體，并僅僅依靠檔案行政管理手段推動檔案工作的傳統管理方式，檔案事業實行多元主體共管共治，亦即所謂的檔案治理就有其無可替代的優勢。檔案治理已經和將會產生的優越性契合了時代發展和檔案事業管理變革的需要，這也是檔案治理興起的邏輯起點。

檔案治理以政府機關主導、多元主體參與為顯著標志，治理主體不僅包括政府機關，還包括社會組織、公民和市場等。相對于傳統的檔案事業管理模式，檔案治理與其不同之處主要表現在：一是主體轉變。從檔案治理的主體來看，由一元轉變為多元，由過去單純的政府機關管理，轉變為政府機關、社會組織、公民和市場的共同治理。二是權源區別。傳統的政府機關管理，運用的是國家的公權力，而檔案治理是一種上下互動的關系，更加具有平等性和多元性。三是方式不同。轉變政府職能，改變傳統的政府機關管理方式是檔案治理的關鍵所在。這在一定程度上增強了社會的活力，形成了由政府、社會組織、公民和市場共同參與治理的檔案事業新秩序，推動了檔案事業的發展，有助于推動國家治理現代化[2]。

從管理模式到治理模式，不僅是理念、制度的創新，更是對傳統檔案事業管理方式的超越。檔案治理致力于一方引領、多方合作、消除對立和推諉，有助于克服一元管理主體帶來的弊端。因此，不能認為檔案治理就是對傳統檔案事業管理方式的簡單替代，而應將二者看作是一種繼承和發展的關系。檔案治理具有顯著的多元主體協同性特征，這也是檔案治理區別于傳統檔案事業管理的主要標志。

3 檔案治理的價值取向

明確檔案治理的價值取向所具有的良好引導、規范作用，能夠有效解決在轉型過程中涌現出的諸多新問題，由“管理”到“治理”是在一定價值取向指引下的創新性轉型。檔案治理的根本價值目標是協調檔案事務中的各種利益關系，解決當前檔案管理體制和運行機制中存在的與社會發展不適應的矛盾和問題，形成治理高效、公平法治的檔案事業管理與發展新格局。檔案治理價值取向包括兩個方面，即檔案治理高效化和公平性、檔案治理多元化和法治化。

3.1 檔案治理注重高效化和公平性。當今社會，信息化發展迅猛。檔案行政管理部門需要適應電子和網絡環境，在技術和文件管理體制上正在成為前端控制的實施者，這將極大地提高檔案治理的效率，但也帶來了檔案行政管理部門主要職責的轉變，其職責將由“管理和服務”共同構成[3]。檔案治理的公平性應以“社會責任感”和“公共服務”為要件，發揮檔案治理在實現社會公平正義方面的基礎性作用。檔案事業的發展戰略、目標和任務要貼近現實，切實服務社會組織和公民。檔案管理部門既要成為國家、民族、社會乃至人民群眾的記憶宮殿，又要成為人民群眾獲取信息和知識的重要場所，真正做到為人民服務。endprint

檔案治理以提高檔案治理效率，實現公平正義為根本價值目標，在增強檔案社會責任感和切實服務社會、公民方面發揮好應有的作用，可以為國家治理現代化提供有力的支撐。

3.2 檔案治理注重多元化和法治化。這是實現檔案治理的現實切入點。檔案治理的基本依據和規則是規范檔案事業發展的各項制度，包括法律制度。檔案治理重在健全檔案法律制度和檔案工作制度及其運行機制，有效運用法治化思維和方式，加強檔案立法能力、依法行政能力、公正司法能力和有效監督能力建設，推進檔案治理方式的法治化轉型，進而全面提升檔案治理的水平。與傳統的管理方式相比，檔案治理的目標不僅僅是停留在消除矛盾和解決問題的層次，而且是要以更加積極主動的姿態開創檔案事業變革的新格局、建立符合時代發展要求的檔案事業管理運行的新秩序。

4 實現檔案治理的現實路徑選擇

提升檔案治理能力，實現檔案治理目標，有賴于選擇有效實現檔案治理的現實路徑。檔案治理不同于一元化的管理，它涉及管理的多元主體、多個層級、多項環節、多種因素。多元主體包含檔案管理部門、社會組織、企業、公民等；多個層級包括各級政府、國家檔案行政管理部門、地方各級檔案行政管理部門等；多項環節包括計劃、組織、指揮、協調、控制等；多種因素包括檔案規劃、檔案管理、經費籌措、人員使用等。總之，檔案治理是一項復雜的系統工程，其關鍵是由誰來治理，治理的對象是誰，或者說，是參與治理的多元主體之間權力和責任界限的界定，以及治理什么、如何治理、治理到什么程度的問題。

首先，檔案治理的本質是檔案治理主體間權責關系的調整。除了檔案行政管理部門之外，還有其他主體要參與到檔案治理中來，這就意味著檔案行政管理部門必須分權。檔案治理中的分權包括：高級檔案行政管理部門向低級檔案行政管理部門和檔案館的分權；檔案行政管理部門向社會組織、公民和市場的分權。前者的分權以明確各級檔案局、館職能和轉變行政管理職能為主要形式；后者的分權以權力的轉移為主要形式。在我國，檔案治理的分權以后者為主。概而言之，檔案治理的分權指的是檔案行政管理部門將權力適當地分給參與共同治理的多元主體，即向檔案館、社會組織、公民和市場轉移權力，這也意味著檔案行政管理體制的轉變。（1）檔案行政管理部門與檔案館政事分開，解決檔案局館合一存在的權責不清問題，重新對檔案局館的權責進行清晰的界定。檔案行政管理部門要依法行政，明確自身的行政權力和行政責任。檔案館作為事業單位應當具有一定的自主性，能夠根據實際情況對業務工作作出靈活的調整和安排，彰顯自身業務工作的自主性、專業性和服務工作的社會化。（2）檔案行政管理部門向各類社會組織轉移權力，可以有效彌補檔案行政管理部門人員和經費不足與管理幅度過大等方面存在的突出矛盾。《意見》第一部分第五條提出，要規范并支持社會力量參與檔案事務。提倡社會力量發展檔案事業，根據不同情況制定相關政策，采取切實有效的措施鼓勵社會各方面的力量去承擔檔案機構無力管理的檔案事務。主要包含3個方面的內容：一是“充分發揮協會、學會等社會組織的作用”；二是“引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”；三是“支持檔案中介機構、專業機構等參與檔案事務，并制定相應的制度對其進行規范”。[4]（3）檔案部門向市場放權。例如，檔案數字化加工、檔案寄存等就是對市場機制的引入，效果顯著。

其次，檔案治理主體由單一轉變為多元，并不意味著檔案行政管理部門權力的弱化。在檔案治理中，檔案行政管理部門仍占主導地位，它一方面需要分權，另一方面又需要制定相應的制度并實施有效的監管。目前，檔案行政管理部門需要協調并制定多元治理主體的行為準則，解決當前治理中存在的各種問題。中央政府和國家檔案局應加快統籌檔案事業發展和改革的步伐，站在全國檔案治理的高度，前瞻性地制定檔案事業發展規劃、法律法規、行政規章和方針政策等，做好檔案行政執法檢查、全國檔案業務工作的協調、指導和監督。省級檔案局應促進省域內檔案事務的協調發展，促進檔案信息資源開發和共享，積極統籌推進檔案業務區域協作，提高檔案的社會化服務水平。同時，要清晰界定檔案行政管理部門和檔案館室的權責，加大檔案行政管理部門統籌檔案事業發展的決策權力和協調能力，實現檔案工作組織、編制、職能、工作程序的制度化和社會檔案管理與檔案公共服務的有序化和高效化。具體來講，檔案治理的現實路徑主要有以下四個方面。

4.1檔案治理應以實現公共服務功能為核心。主要體現在兩個方面：一是檔案治理應注重檔案公共政策制定能力的提升。檔案行政管理部門應以三個體系建設為目標，注重涉及全社會各種利益關系的檔案法律法規規章的起草、報送工作，做好國家檔案事業發展、變革與服務民生工作相銜接的各種政策的頂層設計。二是檔案館公共服務功能的實現。檔案館應以檔案工作為立足點，引入社會和市場的力量，形成以檔案館為主導，多主體參與檔案信息資源開發利用，不斷滿足人民群眾需求，最大限度實現檔案價值的開放服務新格局。

4.2 檔案治理應以合作治理為主要方式?；仡櫲祟惿鐣卫淼臍v程，依據權力的治理是一種封閉性的治理，而依法治理則是走向開放的治理，但它依然具有一定的局限性。因為它僅僅是在對治理的單一主體——檔案行政管理部門職權和職責作出明確界定的條件下展開的，而這種界定決定了其開放性的不足。檔案治理應以法治建設為根基，堅持檔案治理的開放性原則，因此，合作治理是其必然的發展方向。合作治理是開放性的治理方式，雖然政府機關在治理的過程中發揮著主導作用，但是參與治理的各個治理主體都可以平等地在治理過程中發揮其應有的作用，從而使治理的過程處于與整個社會的互動之中，能夠把一切對治理有益的因素吸納到治理過程中來，有助于提高效率，實現社會的公平正義[5]。因此，檔案治理應以合作治理為主要方式，建立檔案工作的社會協作機制，支持并規范社會力量參與檔案事務，進而實現社會檔案事務管理的全覆蓋。

政府主導。檔案行政管理部門是檔案事業管理的行政主體，在檔案治理中發揮著主導作用。適應檔案事業發展的新常態，檔案行政管理部門應當變傳統的行政管理為依法治理，厘清檔案行政管理部門的行政權力清單和公共服務責任清單，保證權責清晰。例如，福建省檔案局進行了權力清單的清理及明確，共保留5項行政權力、6項公共服務，其內容涵蓋行政處罰、行政監督等方面[6]。endprint