“全面二孩”政策下中小學教師編制管理問題探究

張翔

摘 要 “全面二孩”政策不僅改變我國中小學教師的供給側，而且影響中小學教師人力資本的使用效率，因而不可避免地影響其編制管理。目前，我國中小學教師核編標準單一，編制規模仍需穩中求升；中小學教師編制結構存在功能性缺位，編制管理制度有待完善。“全面二孩”政策下，中小學教師編制必須從政策上給予合理導向，一方面需要實施城鄉差異性核編方式，科學設計中小學教師編制規模；另一方面，增設“附加編制”，并嚴格中小學教師編制管理與監督。

關鍵詞 “全面二孩”政策 中小學教師 教師編制

為了有效釋放“人口紅利”，緩解人口老齡化問題，2013年11月，十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式啟動“一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子”的政策（簡稱“單獨二孩”政策）。“單獨二孩”政策實施之后，符合條件的育齡夫婦申請二孩的數量嚴重低于預期。為此，十八屆五中全會進一步調整和完善我國計劃生育政策，提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決定（簡稱“全面二孩”政策）。2016年1月1日，我國“全面二孩”政策正式落地實施。“全面二孩”政策的落地實施，不僅在很大程度上改變我國基礎教育的供給側，還直接影響我國中小學女性教師的人力資本使用效率，這兩個方面不可避免地影響我國中小學教師編制管理。因此，探究“全面二孩”政策下中小學教師編制管理問題，不僅必要，更顯迫切。

一、“全面二孩”政策對我國中小學教師編制管理的影響

1.“全面二孩”政策將改變我國中小學教育的供給側，從而影響中小學教師編制定編與管理

中小學教育的供給側不但是一種提供教育機會的行為，而且是實現機會的價值量的行為。國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊預計，在全面二孩政策實施后，最近幾年我國出生人口會有顯著提高，每年凈增人口在300多萬人以上，到2020年左右，差不多有1700萬人出生[1]。這么多新增人口的出現將不可避免地對我國基礎教育需求產生重大影響。根據我國現行的“六三三”學制計算，“全面二孩”政策將于2022年、2028年和2031年開始對我國小學、初中、高中三個階段的學齡人口產生影響。其中，小學和初中因“全面二孩”政策新增學齡人口將在2027年和2032年達到峰值。李玲、楊順光等人研究發現，“2027年，小學在校學生數將達到峰值10001.31萬人，‘全面二孩政策的新增學生數達到最大值2781.97萬人；2030年，初中在校學生數將達到最大值5295.89萬人，‘全面二孩政策的新增學生數達到最大值1542.45萬人”[2]。學齡人口的增加必然催生更多的教育需求，而教育需求的增加直接刺激教育供給側改革。

中小學作為基礎教育的重要供給側，必須進一步拓展自身的供給能力，提供更多的教育機會。然而，教育機會的增加不僅需要更多的教育設備，更為關鍵的是教師資源。在我國，中小學教師不僅是 重要的教育資源，更是從事教育教學活動的公職人員，被國家納入事業編制管理。因此，中小學教師編制成為教育系統內部的一種重要公共資源，主要依靠行政機制運作。通常情況下，政府根據國家財政情況和各地區的教育事業發展需要，以官方文件的形式，綜合計劃、劃撥、使用和收回中小學教師編制，以此控制中小學教師的規模和結構。因此，中小學教師的配給直接受制于中小學教師編制的核定與管理。當然，中小學教師編制核定還要依據中小學在校生人數。“全面二孩”政策背景下，中小學適齡兒童不斷增加，不可避免地需要對現有的中小學教師編制進行修善。

2.“全面二孩”政策將影響我國中小學教師的人力資本使用效率，從而影響中小學教師編制管理

“全面二孩”政策對中小學教師人力資本使用效率的影響目前已經凸顯。中小學教師人力資本是指中小學教師通過教育、培訓、實踐經驗、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識和技能的積累。中小學教師就職于所在學校，其本質上就是將自身的人力資本轉讓給學校，以獲取工資收益。“全面二孩”政策背景下，作為中小學教師主力軍的女性教師，很大一部分選擇生育二個孩子，客觀上降低其人力資本使用效率。根據國家計生法相關規定，女性享有98+X天/胎（X由各地方政府自行規定，部分地方高達60天）的帶薪休假權利；女性生育孩子的過程中還會產生產前檢查和產后哺乳等諸多臨時性休假。“全面二孩”政策下，女性教師的產假時間將翻倍增加，其人力資本使用更不完全。此外，“全面二孩”政策背景下，選擇二孩的女性教師可能會將更多的精力放在家庭生活方面，部分關閉自身的人力資本，從而也降低其人力資本使用效率。正如任兆昌等人所言，教師人力資本是一種“不可能用標準化測量以確保效率一致”的人力資本[3]。這種人力資本是由教師個人控制的資本要素，效率可控性復雜，監督成本極高，一旦外在刺激或自律性約束消失，這種人力資本釋放的效率可能是極低的。簡言之，在“全面二孩”政策背景下，女性教師無論是帶薪休假，還是因育兒部分關閉其人力資本，其人力資本使用均不完全。而女性教師作為中小學教師的主力軍，其人力資本使用的不完全直接降低整個中小學教師人力資本的使用效率。

中小學教師人力資本有效運作是保障中小學教育教學順利進行和提升中小學教育教學質量的前提。盡管我們可以通過制度設計刺激中小學教師“釋放”其人力資本，但這并非易事。我們知道，對中小學教師的外在刺激有兩種，一是獎勵，二是懲罰。目前，我國中小學教師獎勵方式主要是績效工資，然而，囿于教師勞動的復雜性與難以度量性，中小學績效工資的區分度是很低的，因而其激勵效率并不高；目前我國中小學教師退出機制并不健全，以懲罰來提升中小學教師人力資本使用效率的做法是難以見效的。因此，在“全面二孩”政策背景下，中小學教師（尤其是女教師）將會花更多的精力在家庭生活方面，其人力資本使用效率偏低現象將會長期存在。為此，要確保中小學教育教學順利進行，需要充分考慮“全面二孩”政策背景下中小學女教師人力資本使用狀況，重新思考和設計中小學教師編制標準，以滿足中小學教育事業發展之需。endprint

二、我國中小學教師編制管理存在的問題

中小學教師編制是師資配置政策的核心要素，制定科學合理的教師編制標準有利于促進教育公平和提高教育質量。“全面二孩”政策背景下，我們不僅要保證教育機會的數量，還要確保教育機會的質量。基于上述原則審視我國現行的中小學教師編制政策，發現存在以下兩個主要問題。

1.中小學教師核編標準單一，編制規模仍需穩中求升

根據2014年中央編辦、教育部、財政部聯合發布的《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》（下文簡稱《通知》）規定，我國中小學教師的編制依據主要是“師生比”。其中，中小學教職工編制標準分別為：高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19[4]。從2015年我國中小學教師的生師比（與師生比互為反比）來看，除高中教師的生師比高于標準以外，小學和初中階段的生師比均低于標準要求（如圖1所示）。

從表面上看，這種編制標準為統籌城鎮中小學教師資源均衡配置提供政策保障。然而，《通知》所規定的“師生比”是建立在班容量為40～50的基礎上，如果班容量過小，這種計算方式就極不科學。以小學階段為例，目前我國小學階段有教職工共計5488941人，學生94510651人，倘若按照《通知》規定的1∶19（小學段師生比）的標準進行測算，教職工將超編514696人，超了9.38%[5]。因此，從總數上看，我國小學教師人數超編。然而，據不完全統計，目前我國農村地區20人以下學校（含教學點）超萬所，若按照師生比為1∶19的標準配置教師的話，這些學校最多只能配1名教師。然而，麻雀雖小，但五臟俱全，這些小規模學校涉及不同年級和不同學科教學，1名在編教師何以擔當。當然，《通知》提出“考慮實際需求，對農村邊遠地區適當傾斜”，但與此同時也規定“堅持從嚴從緊，嚴格控制編制總量”。于是，諸多地方政府考慮經濟因素，往往執行國家1∶19的師生比標準，直接導致不少中小學陷入表面性教師超編與實際教師嚴重不足的非正常形態。

在“全面二孩”政策下，中小學教師編制的實證性不足更加凸顯。如前文所述，“全面二孩”政策背景下，小學階段的適齡人口將在2022年出現第一次較大的增幅。這種增幅必然要求提供更多的教育機會，因而需要增設相應的中小學教師。李玲等研究發現，單就城鎮小學來看，隨著“全面二孩”政策在2022年左右開始對義務教育在校學生規模產生作用，城鎮小學教職工開始出現缺口，到2027年左右需補充約79.03萬人[2]。然而，《通知》明確規定，“當前中小學教師編制需要實行總量控制，確保核定后的中小學教職工編制不突破現有編制總量”[4]。這一規定顯然與“全面二孩”政策背景下適齡兒童受教育需求不符，現有的教師編制規模將無法滿足“全面二孩”政策背景下適齡兒童的受教育需求。

2.中小學編制結構存在功能性缺位，編制管理制度有待完善

目前，中小學教師編制在結構上存在功能性缺位。眾所周知，教書育人是學校的天職。然而，當今中小學校除了教育教學任務量增加以外，安全穩定、政治學習、學生生活、繼續教育等諸多非教育教學職能大大增加，并且需要“專人負責”，大大增加教師的工作量。然而，現有的編制標準顯然在中小學職能增加方面是缺乏考量的。此外，伴隨“全面二孩”政策的激勵效應，中小學開始進入女教師的生育高峰期。我們知道，女性教師是中小學教師的主力軍，大量女性教師懷孕生育，尤其“扎堆”生二孩，必將增加更多的孕檢假、產假和哺乳假。女性教師帶薪休產假，其工作必然由其他在崗教師承擔，在崗教師將不可避免地超額承擔更多的教育教學工作。調研中，有一個中學副校長坦言：

我們學校是我們這個縣最好的中學，全校一共有160多人，但我們在一線教學崗位的就只有一百零幾人，差不多近30人專門從事各種資料撰寫工作。現在各種各樣的檢查都需要做資料，還有部分老師從事后勤工作，所以我們的教學任務非常緊張，每個老師平均一周20節課。二胎放開以后，不斷有女老師請產假，她們的課只能調給其他老師，所以我們現在有好多老師每周接近30節課，真不知道這樣下去學校怎么運作。

顯然，這也是當前中小學教師編制所未關照到的，它僅僅涉及中小學正常教育教學所需要的基本編制，其結構存在功能性缺位。因此，在中小學工作職能的增加以及“全面二孩”政策背景下，中小學在現有的編制框架內將難以保證正常的教育教學工作順利進行。

此外，中小學教師編制管理長期失范也是中小學教師編制管理亟待解決的現實問題。目前，我國中小學教師編制管理主體是政府下屬的編辦、教育行政部門、財政部門。其中，編辦在教師編制管理中占主導，主要負責中小學教師的編制標準審定，教育行政部門更多是在編辦核定的教師總編制數內對各學校進行編制的二次分配。因此，不少地方政府的編辦在審定教師編制時，往往是根據政府的財政實力而非教育實際需要核定教師編制。特別是在我國稅費改革之后，縣級政府的財政能力相對弱化，為緩解政府財政壓力，諸多縣級政府較少增加教師人員編制。相關研究發現，越是貧困的地區，教師編制越緊張，一些貧困地區政府為了節約財政支出，嚴格控制編制規模。加之，中小學教師編制管理的問責與監督機制長期缺位，管理部門與中小學校混編混崗，擠占、挪用和截留中小學教職工編制，造成各種形式的“吃空餉”。這些問題直接造成我國中小學教師編制的“虛超編”。調研中，一位教育局副局長曾透露：

我們縣是國家級貧困縣，政府財力緊張。由于教師是全縣公職人員中最龐大的群體，教師工資支出占全縣財政支出的大頭，所以縣里面（編者按：指縣政府）不會輕易增加教師編制。我們教育局多次向編辦要指標，但就是不給，而且總是要求我們先清理學校系統里的“占編”情況，騰出有效編制。說實在的，在這小縣城，各種關系錯綜復雜，哪有那么容易清編喲！

三、“全面二孩”政策下我國中小學教師編制管理革新策略

“全面二孩”政策下，中小學教師編制必須從政策上給予合理的導向，實行科學合理、動態有效的管理。為此，我們需要從以下兩個方面革新中小學教師編制管理策略。endprint

1.實施城鄉差異性核編方式，科學設計中小學教師編制規模

如前文所述，單一的“生師比”核編標準只有在平均班額大約在40～50人時才比較有效。然而，目前我國農村學校的班額往往小于40人，而城鎮學校遠遠大于50人。隨著城市化進程的加速，在城鎮接受教育的兒童會不斷增加，而在農村接受教育的兒童逐漸減少，生源將會從農村單向流入城鎮，直接造成農村學校班容量減小而城鎮學校班容量增加。特別是農村小規模學校，班額量低于20人的將不在少數。考慮到教育公平以及農村的實際情況，這些小規模小學不可能完全撤并。然而，班容量的減少并不意味著教師需求的降低，因為班容量減少并不縮減課程開設門數，而只是降低教師批改作業和課外輔導的數量。如果仍然按照城鄉統一的1∶12.5（高中段）、1∶13.5（初中段）、1∶19（小學段）教師編制標準，這就意味著諸多農村小規模學校將無法開足課程，甚至無人上課，這與國家教育公平導向顯然背道而馳。因此，城鄉中小學教師編制必須差異性規劃，實現城鄉差異性編制標準。

此外，“全面二孩”政策實施后，教育需求將會上升，教師編制需求也會隨之需要調整。因此，編制部門需要認真調研，科學預判教師需求數量。尤其是充分考慮“全面二孩”政策對城鄉教師編制的差異性影響以及影響的時間節點。一方面，充分考慮當前中小學校職能增加，以及“全面二孩”政策背景下學齡兒童的增幅對增加中小學教師編制的訴求，適當增加中小學教師編制規模；另一方面，要充分估量“全面二孩”政策實施后一段時期內呈現出生堆積后，人口出生率將會逐漸回落，學齡人口也將隨之減少和正態化，因而需要長遠規劃中小學教師編制，不宜盲目性、大范圍擴張中小學教師編制規模。

2.增設“附加編制”，嚴格中小學教師編制管理與監督

“附加編制”是在基本編制基礎上，學校因某些特殊情況所必需增加的教職工人數[6]。中小學教師“附加編制”也叫周期性編制，能有效解決中小學功能增加和“全面二孩”政策背景下女性教師休假對教師短時性需求的問題。通常情況下，中小學教師“附加編制”可以單獨設置，也可以與“農村特崗計劃”并軌實施，但實施需要有一定期限，通常以3年為宜。“附加編制”的崗位同樣需要公開招考，但其人事關系為人事代理，工作要求和福利待遇與基本編制的教師無異。同時，需要對“附加編制”需要實現動態管理，嚴格按照“傾斜農村、從嚴從緊”的原則，重點支持農村小規模學校，并根據學校布局結構調整以及不同學段學生規模變化等情況進行動態調整，提高“附加編制”的使用效益。

此外，切實加強對中小學教師編制的管理和監督檢查工作，將中小學教師編制管理納入“縣級黨政主要領導督查考核”和“縣級人民政府教育督導評估”體系之中，強化對教師編制的清理和督查，嚴禁出現擠占、挪用和截留中小學教職工編制的現象，確保核定的教師編制必須用于學校。嚴禁“有編不補”而長期聘用代課教師的情況發生，對違規操作的學校或地區予以經濟處罰或行政處罰。嚴格實行“實名制”管理和“中小學編制年度報告制度”，嚴禁在編不在崗或有編不用等情況發生，對那些超編滿編的學校，其編制只減不增，對缺要教師的學校由縣（區、市）教育行政部門采取優化崗位設置、提高教師素質等內涵式發展的方式解決，嚴格將中小學教師調整到編制員額以內。

總之，“全面二孩”政策不僅改變我國中小學教師的供給側，而且影響中小學教師人力資本的使用效率，因而不可避免地影響我國中小學教師編制管理。“全面二孩”政策背景下，中小學教師編制必須從政策上給予合理的導向，實行科學合理、動態有效的管理。

參考文獻

[1] 中國新聞網.國家衛計委：“全面兩孩”統一時間落地預計每年多生300萬[EB/OL].http：//www.buehn.com/news/content/2015/1105/25058.html，2015-11-05/2016-02-16.

[2] 李玲，楊順光.“全面二孩”政策與義務教育戰略規劃——基于未來20年義務教育學齡人口的預測[J].教育研究，2016（7）.

[3] 任兆昌，等.小差距收入狀態下教師人力資本效率問題探析——基于云南省三縣的調查分析[J].云南農業大學學報，2013（7）.

[4] 中央編辦.中央編辦教育部財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知[EB/OL].中國機構編制網，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201503/t20150310_272579.html.

[5] 劉善槐.我國農村教師編制結構優化研究[J].教育研究，2016（4）.

[6] 教育系統人力資源配置與學校編制管理課題組.教育系統人力資源配置與學校編制管理研究（下）[M].北京：北京師范大學出版社，2009.

【責任編輯 郭振玲】endprint