美國非政府組織的發展對改善政府“信任危機”的重要影響

朱玳萱　曾宇青

摘 要 從美國經驗看，非政府組織的蓬勃發展，其影響是正反兩方面的。一方面，他們能與龐大的政府和企業抗衡，形成了“政府-企業-市民”力量新均衡，可能會向政府發難；另一方面，處理得當，他們會成為挽救政府信任危機，推進企業誠信的重要力量。

關鍵詞 非政府組織 美國 信任

作者簡介：朱玳萱，深圳市委黨校講師；曾宇青，深圳市委黨校研究員（正高）。

中圖分類號：D7712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.209

中國共產黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。” 這是黨中央與時俱進，借鑒世界文明發展的先進經驗，結合中國實際，實時提出創新社會治理體制，加強社會建設的重要改革。十八屆三中全會以來，我國的社會組織發展顯著，并日益發揮重要作用。

然而，地方政府在實際推動社會組織發展的過程中，依然盲點重重。以深圳為例，深圳的社會組織發展狀況在全國處于領先地位。即便如此，2015年某區委區政府依然尋求以課題或授課的方式助其解決如何發揮社會組織作用，推動服務型、創新型、效率型政府建設的難題。該區2014年已經請某國內著名高校作了關于發展社會組織的實施辦法的課題，并于2015年發1號文要求下屬各部門切實落實，但各部門紛紛反映不知如何落實。

本文以案例剖析方式，結合美國實際，描述和分析美國政府利用非政府組織發展改善民眾對政府的“信任危機”。同時也展示了處理好非政府組織與政府關系對鞏固政權的重要意義。

本文中的“非政府組織”，是一個較寬泛的概念，包括非營利組織、結社等。是政府、企業外的第三方力量。

一、案例：吉布斯成立“愛之運河家長聯盟”

洛依斯·吉布斯是一位有兩個孩子的家庭婦女，1974年她隨著丈夫搬到位于尼亞加拉瀑布附近的“愛之運河”（Love Canal）社區居住。她用抵押貸款購買的獨立洋房，周圍綠樹環繞，兩個孩子在走不了幾步遠的學校上學。這簡直是許多人的“美國夢”。可是不久，吉布斯的兒子和女兒皆不幸患上了氣喘癥、癲癇癥和罕見的血液病等一系列疑難雜癥。直到1978年一家報紙披露了一則消息，猜測發生在“愛之運河”社區的高發疾病與其地下填埋物為危險化學品相關。至此，吉布斯明白了“究竟發生了什么事”。她希望社區的教育機構能正視問題，將高危地區的小學關閉，但遭到了拒絕；她又試圖與當地的官員接觸，說服他們關閉學校，依然無果。于是她在鄰里作宣傳，成立了名叫“愛之運河家長聯盟”的基層環保小組。聯盟跟政府作了不少交涉，可是政府不斷地告知他們：他們生活的社區很安全。聯盟的成員惱火了，他們選在一個適當的時機，將兩位從國家環保局返回的地方官員包圍，并將兩人當作談判的人質扣押長達5小時。這些聯盟成員，都是的都是安分守己、按章納稅的普通公民。最終，在遍布全國的基層社區環保組織的施壓和聲援下，聯邦政府終于意識到問題的嚴重性并同意支付1700萬美元作為疏散“愛之運河”社區居民的基金。對于“始作俑者”的化工廠，美國司法部也著手調查并責成其支付大比罰金，并采取措施，防止污染物的擴散。此事結束后，吉布斯意識到了團隊和組合的重要性，她成立了名為“清理議會”的非政府組織，用“愛之運河”總結的經驗幫助國內的其它社區。“清理議會”先后與國內5000個地方環保組織一起工作過。這些組織小的只有50個成員，大的超過1000人。他們的訴求包括：阻止土地侵占；阻止焚化爐的使用；要求堵住將污染物放到自己的園子里；等等。

二、“政府-企業-市民”形成“新均衡”推動政府改革

案例中，利益相關人主要有三方：政府-化工廠-吉布斯（見圖1）。

圖1：吉布斯力量太小，未能形成“政府-企業-居民”均衡

上圖可見，面對龐大的政府，龐大的企業，吉布斯的力量非常弱小。吉布斯最初沒有依靠“結社”。由于個人力量有限，不能推動龐大的政府解決問題。于是吉布斯成立了“愛之運河家長聯盟”。聯盟實質是非政府組織，而且還獲得了遍布全國的上千個非政府組織的支持，其力量強大。形成“政府-企業-居民”均衡（見圖2），使政府不敢偏袒企業，誠信“裁判”，企業不敢胡作非為，誠信經營。

三、西方政府曾普遍遭遇信任危機

吉布斯案例表明，對于政府的不作為，民眾最終以非法“拘禁”的方式表達不信任。

圖2：形成“政府-企業-居民”新均衡

上世紀六十年代以來，西方各國政府普遍遭遇信任危機，美國尤其如此。主要原因在于：經濟高速發展的負面影響日益呈現，污染、安全、衛生、住房、社會保障、公共交通等等問題嚴重。政府面對這些問題常常束手無策，以至于美國《時代》周刊封面：政府死亡了嗎？美國歷年的民意調查顯示，民眾對政府的信任度逐年下降。“1964年的民意調查顯示有3/4的美國公眾信任美國聯邦政府，而1995年同樣的民意調查則顯示只有1/4的美國公眾信任聯邦政府”。 西歐國家也是如此，意大利曾連續做過25次的民意調查（1973-1991），超過70%的意大利人對現有制度存疑，表示不信任。

吉布斯最初是信任政府的。她不斷地向政府反映問題。迫使她采取過急行動的，首先是她自己面臨生存危機，其次是政府沒有解決她面臨的生存問題。而這種狀況在當時的西方社會普遍存在。

四、非政府組織的發展是全球性的潮流

越來越多的美國市民如吉布斯一樣，日益認識到對于關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行等事宜，他們是有影響力的。因此，他們也嘗試性的尋求在公共政策制定中的話語權。比如，但凡有社區居民對生活某方面覺得不甚滿意，便可將有相同訴求的居民聚集起來，注冊成立一個非政府組織或非營利組織，以之增強自身說話的分量。其結果是，美國的非政府組織如雨后春筍般崛起，事業得到了蓬勃發展。目前，美國非政府組織共有100萬個左右，遍布美國大小城市的社區內。 這樣的一種發展邏輯，正如美國約翰·霍布金斯大學公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙所指出的那樣：“非政府組織最重要的發展動力之一，是來自基層自發形成的一種愿望，即普通民眾希望并決心將某些事務的決定權掌握在自己手中以改變自己的狀態和尋求基本權利。”上世紀70年代起，西方社會的民間就相繼爆發出各類抵制官僚和官僚行為的運動，如要求更多地控制城市發展和公共服務的社區運動，如要求進一步控制社會福利系統的福利權力運動，要求讓個人對自己的健康有更大控制權的全面健康運動等。 這些自發的運動后來迫使地方政府開始正視來自民間的力量，并對其作出反應。這股力量逐漸把公共服務的所有權和管理權從政府官員和專業人士手中轉到社區的普通民眾手中，實行社區自我服務、自我管理。 如由社區志愿者調解日常爭端；志愿者回收廢舊物品，或提供醫療保健；教會負責安置難民；工人參與職工訓練計劃；社區成立開發公司開發低廉住宅；家長代表、社區代表和教師代表共同管理公立學校等。endprint

另一方面，非政府組織的發展已經獲得各國政府的充分肯定。吉布斯案例，就表現出了非政府組織具有糾正社會不公，保護市民合法權益的作用。由于認識到非政府組織可用，政府逐步將部分公共服務交給各類非政府組織（民營組織、中介組織、志愿者組織等）來承擔，而政府僅需把控好公共服務政策的方向，并為服務提供必要的保障即可。如此，既減輕了政府負擔，推動政府提高效率，又促進了非政府組織的興旺。目前，美國一些州政府鼓勵各類非政府組織參與福利事業，并嘗試性的把傳統上意義上屬于政府行為的活動也開放給社會，如消防、垃圾收運、社會治安管理等。

五、把發揮非政府組織的作用作為建設效率政府的有機組成部分

非政府組織的發展推動美國社會民主建設進入了新階段即新公民參與運動興起。政府把公民參與作為公共管理的有機組成部分而納入公共管理體系中。這主要是因為上世紀60年代以來，國家干預日益顯示出弊端，包括官僚主義盛行，效益低下。70年代后，凱恩斯主義失靈，西方諸多國家先后出現了經濟發展停滯和通貨膨脹的“并發癥”。在社會政策方面，西歐各國的社會福利政策因財政危機而難以為繼，現代福利國家陷入嚴重危機。 人們稱之為“政府失靈”。從政府的角度看，政府面對“政府失靈”所做出的反應主要是世界范圍內掀起了新公共管理運動。新公共管理運動主要包括兩項內容，一是公共管理民營化。各國將能市場化的公共管理項目盡可能市場化，并將競爭精神引入公共管理中。其實質是利用企業的力量、市場經濟的自由競爭的精神，重塑公共管理，使公共管理向人民提供質優價廉的公共品。二是西方各國政府推動新公民參與運動，其實質是利用公民的力量和公民的監督，重塑公共管理。公民參與是西方民主國家的基本特征，但傳統的公民參與主要是“投票參與”，投票是參與的主要形式。新公民參與的主要內容是“結社參與”。80年代前后， 全球出現了一場“結社的革命”，其主要標志是在世界各國涌現出了一大批民間非政府組織。 結社革命使人們看到“國家-市場”之外公共管理的第三種力量和第三條道路。從力量看，結社革命使公民組織起來，力量迅速增長，形成“政府-企業-市民”均衡，從而成為新公共管理的重要力量。從道路看，自由資本主義時期，社會的發展走了一條主要依靠市場經濟自發調節的自由資本主義之路；在壟斷資本主義時期，社會發展主要走了一條國家干預之路；結社革命使得人們看到“國家-市場”之外，社會發展的第三條道路——公民民主建設之路。

各國紛紛將公民參與納入公共管理體系中，并以治理替代傳統的管理。主要做法包括：

1.政府公共行政主動接受公民參與的監督。20世紀80年代，里根政府把公民參與看作是“自由議事議程的一部分，已成定局”。1973年俄勒崗州立法機關通過了一項法律，該法律強制地把公民參與作為所有地方規劃過程的一個部分。此后，公民參與成政府行政不可分割的組成部分。政府以法律條文的形式規定，政府行政必須經歷公民參與，向公民公開、接受公民質詢等。

2.與公民、企業共同“生產”公共品。傳統公共管理的基本形式是：政府生產公共品，居民消費公共品、企業生產私人品。新公共管理的基本形式是治理，治理的本質特征是：政府、公民及其非政府組織、企業三方力量合作生產公共品。

如何與公民及其組成的非政府組織合作生產公共品？迄今為止，發達國家和地區已經積累了許多合作生產的經驗。例如，監禁是各國政府都必須優質提供的公共品。而現在許多國家都依靠社區居民力量，將監禁放在社區進行，這種方法，名為社區矯正。據統計，2000年，加拿大的社區矯正比例發展至最高，達到79.76%，其次是澳大利亞（77.48%）、新西蘭（76.15%）、法國（72.63%）、美國（70.25%）、韓國（45.9% ）。 依靠社區居民力量提供監禁，一是成本低。在監獄中，犯人每人每天的監禁成本為150澳元，而社區矯正僅為45澳元。 二是再犯率低。監獄罪犯再犯罪率高達60%，社區矯正則為15%。

3.充分發揮非政府組織在“生產”公共品方面的重要作用。現在，各國政府紛紛將教育、衛生、福利事業等原來有政府承擔的公共事業直接外判給非政府組織，探索了向非政府組織購買服務的路子。以美國為例，1995年美國非政府組織的花費近5020億美元，大約是國內生產總值的6.5%，擁有大約860萬名全職支薪工人，占服務業就以人口的16.5%，大約相當于一半的聯邦、州和各級地方政府的工作人員。這些非政府組織的收入來源中，25.6%來源于政府。

以“政府推動、公民結社參與”為主要內容的新時期的公民社會建設，使政府日益成為小政府，成為高效政府，以此擺脫政府所遭遇的信任危機。

綜上，美國處理非政府組織蓬勃發展的正反兩方面經驗值得借鑒。

注釋：

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