大國議會制度比較研究
——以兩院立法權分配關系為視角

趙碧琳

大國議會制度比較研究
——以兩院立法權分配關系為視角

趙碧琳

英、法、美、德、俄五國作為資產階級代議制的國家，因各自政體的差異，議會的組成及特點都有著極大的差異。議會的首要職責是立法，通過分析英、法、美、德、俄五國議會的立法程序與比較研究各國議會制度，議會兩院在立法過程中的權力分配遵循著特定的規律。議會兩院立法權力分配關系與國家的縱向結構制度具有相關性，聯邦制國家議會兩院立法權力分配關系趨于平衡，單一制國家議會兩院立法權力分配關系相對不平衡；在聯邦制國家中，議會兩院立法權力的分配關系與聯邦制程度，即地方相對中央的獨立與自主程度具有相關性，具體表現為：地方的獨立自主性越強，上院與下院的立法權力越趨近平衡。

議會制度 立法程序

西方國家的議會制度是民主制度的核心組成部分，在國家政治生活中發揮著重要作用。西方國家議會的組成，大致可以分為一院制和兩院制兩種類型。截止2015年，全世界有略少于一半的國家實行兩院制。[1]從地區分布來看，采用一院制的國家大多是亞、非、拉三大洲戰后新獨立的國家，采用兩院制的國家則主要是西歐、北美等資本主義經濟比較發達、資本主義民主發展比較充分的西方資本主義國家。在兩院制議會中，對議會的權力都作出相應的分割，賦予兩院的權力也不盡相同，兩院的權力實際上存在著不平等現象。本研究重點探討兩院制下議會內部立法權的分配關系。

一、英法美德俄五國議會制度概述

（一）英國的議會制度

1、英國議會的組成及其產生方式

英國的兩院制議會是由封建等級議會演變而來的，兩院的權力在不同時期有著不同的分配。英國的議會由國王和兩院組成。兩院是主要立法機關，包括上院（或貴族院）與下院（或平民院）。上院現有819人（2015年10月），由兩類貴族組成，即神職貴族和世俗貴族，其中世俗貴族包括兩部分：世襲貴族和終身貴族；絕大部分上院議員（尤其是終身貴族）由國王根據首相或上院任命委員會的提名而任命；神職貴族于其保有神職身份時續任，而世俗貴族為終身制。下院作為英國的主要立法機構，其議員由公民普選產生，任期5年（可以提前解散），目前下院議員共有650人。

2、英國議會的立法程序

英國的立法過程大體有三個環節：準備并提出議案；審議并通過議案；批準議案使之成為法律。1911年《議會法》規定，如果一項財政法案已經由下院通過，并在議會會期結束前至少一個月送達法院，而上院沒有在一個月內給以無修改通過，則該項法案雖上院未表同意，亦可經國王批準而成為法律，而認證法案是否屬于財政法案的權力屬于下議院長。[2]現在，幾乎所有的重要議案都由內閣向下院提出，只要是下議院通過的法案，上議院能做到的最多也只是拖延一段時間，但是卻很難完全推翻有關的法案。[3]總體看來，下院在立法過程中占據主導地位，決定法案最終的通過，因此，在立法過程中下院的權力大于上院。

（二）法國的議會制度

1、法國議會的組成及其產生方式

法國議會是從中世紀的等級議會演變而來，直到1789年，議會成為最高立法機構。法國議會實行兩院制，由國民議會和參議院組成。國民議會共有577席，由公民直選產生，每屆任期五年（可以提前解散）。參議院目前共有348席，由間接選舉產生，每屆任期六年（每三年改選一半；不可提前解散）。

2、法國議會的立法程序

當代法國議會的立法程序分為四個步驟：立法議案提出程序，法律草案審議程序，法律文件表決程序，法律文本公布程序。《法蘭西共和國憲法規定》，法律的創議權同時屬于總理和議會議員；法案需經國民議會和參議院分別通過，假如兩院的決議存在分歧且通過調解也無法達成共識，“在這種情況下，政府可以在國民議會和參議院再讀之后，要求國民議會作出最后的決議。”[4]可以看出，法國議會中國民議會的立法權大于參議院。

（三）美國的議會制度

1、美國議會的組成及其產生方式

美國國會是美國最高立法機構，實行“兩院制”，由參議院和眾議院組成。參議院設有100席，每州2席，由公民直接選舉產生，任期六年（不可提前解散），每兩年改選1/3；眾議員設有435席，每州按照人口規模分配席位，由公民直接選舉產生，任期兩年（不可提前解散）。

2、美國的立法程序

按照美國憲法的規定，國會眾議院和參議院地位完全平等，彼此獨立，互不隸屬，各自獨立決定本院的議事活動。[5]國會立法程序實行“三讀”：提出、登記和公布法案，委員會審議和表決法案，大會辯論和表決法案。法案須經國會兩院分別通過，任何一院對另一院通過的法案均有否決權。“兩院各自享有平等的法案提出權和法案否決權，都有權提出他們各自認為合適的法案，都有權修改和否決另一院提出的法案。”[6]可以得出，參議院與眾議院在立法過程中權力制衡。

（四）德國的議會制度

1、德國議會的組成及其產生方式

德國聯邦議會由聯邦議院和聯邦參議院組成，前者作為全體公民的代表行使國家權力，而后者則代表各州參與國家政治活動。聯邦議院設有598席，由公民普遍直接選舉產生，任期四年。聯邦參議院設有69席，由各州政府從政府成員中任命一定數量的代表組成，沒有固定任期。

2、德國議會的立法程序

德國基本法規定了其立法程序：法案的提出，聯邦議會對法案的審議，法律的公布。《德國基本法》規定，“法律提案由聯邦政府、聯邦議院議員或聯邦參議院提出。聯邦政府的提案應首先提交聯邦參議院。”[7]政府在對聯邦參議院的表態作出聲名之后，將法律草案及其說明、聯邦參議院的決議和政府的解釋一并呈送聯邦議院議長。法案提交到聯邦議會后，由聯邦議院對法案進行審議，聯邦議院通過的法案要經過聯邦參議院的第二輪審議。對于涉及各州利益的法案，聯邦參議院在第二輪審議時可行使否決權；對于不涉及各州利益的法案則不需要聯邦參議院的批準，但其可以提出異議，此時聯邦議院須以全體議員的絕對多數推翻聯邦參議院的異議方可使法案生效。總體來看，在立法過程中，德國聯邦參議院與聯邦議院的權力基本平衡；在不涉及各州利益的立法中，聯邦議院的權力稍大于聯邦參議院。

（五）俄羅斯的議會制度

1、俄羅斯議會的組成及其產生方式

《俄羅斯聯邦憲法》規定，“聯邦會議即俄羅斯聯邦議會是俄羅斯聯邦立法代議機關。聯邦會議由兩院即聯邦委員會和國家杜馬組成。”[8]國家杜馬由450名民選議員組成，每屆任期五年（2011年以前為四年），國家杜馬議員為專職常任工作，不得兼任內閣成員。聯邦委員會由每個聯邦主體分別派遣2名代表組成，目前共有170名議員，沒有統一的任期規定。

2、俄羅斯議會的立法程序

俄羅斯的立法程序分為三個階段：法案的提出，俄羅斯聯邦議會對法案的審議，法律的公布。立法創議權屬于總統、政府、兩院議員、各聯邦主體立法機關等。法案先提交國家杜馬通過；國家杜馬通過的法律在5天內移交聯邦委員會審議，聯邦委員會則擁有對此表示贊成或否決的權力；在聯邦委員會駁回的情況下，國家杜馬須以議員總數2/3多數推翻駁回從而使法案通過。“根據這種體制，議會上院即聯邦憲法委員會實際上對議會下院即國家杜馬起到了某種‘制動器’的作用。”然而，就法案的最終通過而言，國家杜馬的權力具有稍許的優勢。總體來看，俄羅斯國家杜馬在立法中的權力稍大于聯邦委員會，聯邦委員會反過來對國家杜馬的立法權力起到了一定程度的制約作用。

二、英法美德俄五國議會兩院立法權分配關系之比較

綜上可得，英國、法國議會兩院的立法權力分配表現出突出的不平衡，其中下院的立法權力大于上院，而美國、德國及俄羅斯議會兩院的立法權力分配相對平衡。通過比較研究，前者均屬于單一制國家，后者屬于聯邦制國家。從兩院的組成及產生方式來看，聯邦制國家議會上院議員多由聯邦國家各州產生且分別代表各州的利益，下院則體現聯邦國家的利益；而單一制國家議會上院議員多由貴族、上層階級及各界精英人士組成，下院議員多為人民代表，代表特定地區或領域人民的利益，是代議制的集中體現。聯邦制國家議會兩院分別代表不同的群體，具有較強的相對獨立性，而單一制國家則多以體現代議制民主精神的下院為主。

其次，美國、德國與俄羅斯均屬于聯邦制國家，但就兩院立法權力而言，上院與下院權力雖趨于平衡卻仍有些微的差異。從立法程序中可以看出，美國下院與上院的立法權力相互制衡，德國下院權力稍大于上院，俄羅斯兩院的立法權力在總體平衡下表現出立法權向下院最大程度傾斜的現象。這與其各州相對中央的獨立自主性程度保持一致，三國中美國各州擁有最強的獨立性與自主性，而這種獨立自主程度在德國與俄羅斯依次減弱。

三、結 語

綜上所述，議會兩院立法權力分配關系與國家的縱向結構制度具有相關性：聯邦制國家議會兩院立法權力分配關系趨于平衡；單一制國家議會兩院立法權力分配關系相對不平衡，具體表現為下院權力相對于上院具有優勢地位。在聯邦制國家中，議會兩院立法權力的分配關系與聯邦制程度，即地方相對中央的獨立與自主程度具有相關性，具體表現為：地方的獨立自主性越強，上院與下院的立法權力越趨近平衡；相反，地方的獨立自主性越弱，上院的立法權力較下院則處于越弱勢的地位。這一結論仍與聯邦制國家議會上院議員多由聯邦國家各州產生且分別代表各州的利益、下院則體現聯邦國家利益的特征有關。

[1]“IPU PARLINE database: Structure of parliaments”[Z]．www．ipu．org． Retrieved,2015-10-25．

[2]唐健敏．英國議會制度的演進及兩院權力的歷史變遷[J]．社科縱橫,2010(2)．

[3]胡康大．英國議會權力的轉移及其特點[J]．西歐研究,1991(04)．

[4]Constitution of 4 October 1958,incorporates the modifications by the Constitutional revision passed by Congress on July 21,2008(2)．

[5]田洪俊．美國議會制度[J]．海外了望,2011(9)．

[6]曉禾．美國兩院制議會制度概說[J]．山東人大工作,2003(10)．

[7]Basic Law for the Federal Republic of Germany, Service provided by the Federal Ministry of Justice in cooperation with juris GmbH [Z]． www．juris．de．

[8]The Constitution of the Russian Federation[Z]．1993(12):25．

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）