依法認(rèn)定涉匯案件的違法事實(shí)

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

［說法］

違法事實(shí)清楚是實(shí)施行政處罰的基本要求，事實(shí)不清將導(dǎo)致行政處罰決定存在被依法撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。“9·16”地下錢莊非法買賣外匯案件（下稱“系列案件”）交易金額大、時(shí)間長(zhǎng)、對(duì)手多、方式隱蔽，且一些事實(shí)要素難以核實(shí)，違法事實(shí)認(rèn)定難度大，法律風(fēng)險(xiǎn)較高。現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，對(duì)行政案件的證明標(biāo)準(zhǔn)并不明確，如何根據(jù)證據(jù)認(rèn)定違法事實(shí)，對(duì)辦案人員法律素養(yǎng)要求較高，需要主動(dòng)采取有效措施，確保涉匯案件違法事實(shí)認(rèn)定準(zhǔn)確。

系列案件的事實(shí)認(rèn)定問題及應(yīng)對(duì)

非法買賣外匯違法事實(shí)包括誰賣（誰買）、賣給誰（向誰買）、何時(shí)買賣、怎么買賣以及買賣了多少等情況。事實(shí)認(rèn)定就是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)一一證明認(rèn)定前述事項(xiàng)。從系列案件處理實(shí)踐看，準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)，關(guān)鍵在于把握行政案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，正確運(yùn)用法律邏輯，根據(jù)調(diào)查取得的證據(jù)，依法認(rèn)定違法主體、交易對(duì)手、交易金額等要素。

對(duì)證據(jù)的充分把握

違法事實(shí)是經(jīng)證據(jù)證明了的事實(shí)。事實(shí)認(rèn)定本質(zhì)上是根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，運(yùn)用法律邏輯對(duì)案件各要素予以界定。因此，證據(jù)是否充分是決定違法事實(shí)是否清楚的關(guān)鍵因素。目前，《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》均原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)確保事實(shí)清楚，但均未明確事實(shí)清楚的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21號(hào)）規(guī)定，法官遵循職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，依法審查證據(jù)，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。根據(jù)該司法解釋的規(guī)定，法官應(yīng)根據(jù)“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”和“內(nèi)心確信”的原則審查、認(rèn)定違法事實(shí)，但“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”和“內(nèi)心確信”仍然較為抽象。

從系列案件處理情況，地下錢莊非法買賣外匯案件主要有當(dāng)事人陳述、交易對(duì)手指證、外匯劃轉(zhuǎn)及人民幣收付情況等四個(gè)方面的證據(jù)。由于案件跨越時(shí)間長(zhǎng)、地下錢莊運(yùn)作隱蔽，許多案件無法取得上述全部證據(jù)。外匯局根據(jù)系列案件特點(diǎn)，將案件劃分為四證齊全、四證有其三、四證有其二以及四證有其一等四類，主動(dòng)與法院溝通，在事實(shí)認(rèn)定方面形成了孤證不定案、做好盡職調(diào)查的共識(shí)。在具體案件辦理中，確保四證有二項(xiàng)及以上證據(jù)，能夠互相印證違法事實(shí)，且履行盡職調(diào)查義務(wù)。

違法主體的認(rèn)定

案例1：外匯局對(duì)私自買賣外匯當(dāng)事人李某實(shí)施處罰。處罰告知書送達(dá)后，李某提出其系某境外貿(mào)易公司法定代表人，處罰對(duì)象應(yīng)當(dāng)為該公司而非其個(gè)人，并提交了該公司出具的李某買賣外匯行為由公司承擔(dān)法律責(zé)任的情況說明。

準(zhǔn)確認(rèn)定違法主體，關(guān)鍵在于查清非法買賣外匯行為由誰實(shí)施以及分清行政法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)。系列案件中的買賣外匯行為存在企業(yè)法人成員所為、雇員所為、代理人所為等情形，需要外匯局通過細(xì)致調(diào)查，依法查清買賣外匯行為的實(shí)施者，并確定誰為處罰對(duì)象。這涉及對(duì)職務(wù)行為的界定，以及對(duì)雇傭關(guān)系和代理關(guān)系行政法律后果的認(rèn)定。現(xiàn)階段，《行政處罰法》未對(duì)單位違法和個(gè)人違法予以區(qū)分，行政法律領(lǐng)域也缺乏界定職務(wù)行為和個(gè)人行為，以及認(rèn)定雇傭關(guān)系和代理關(guān)系中行政責(zé)任如何承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，需要參照民事和刑事法律規(guī)定，并從法理層面厘清相關(guān)法律關(guān)系。

關(guān)于處罰單位和個(gè)人的問題。刑事法律領(lǐng)域?qū)⒕邆湟詥挝幻x實(shí)施、違法所得歸單位所有的，認(rèn)定為單位犯罪；民法領(lǐng)域?qū)⒐痉ǘù砣思案吖苋藛T以公司名義在職權(quán)范圍內(nèi)為公司經(jīng)營(yíng)而實(shí)施的行為，認(rèn)定為職務(wù)行為，而與公司經(jīng)營(yíng)無關(guān)的行為、濫用法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任的行為，均屬于個(gè)人行為，由行為者承擔(dān)法律后果。在系列案件的具體辦案中，外匯局結(jié)合行為實(shí)施者的職權(quán)、外匯和人民幣來源及用途、交易賬戶持有人、公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況等，合理界定職務(wù)行為和個(gè)人行為，確定處罰對(duì)象。前述案例中，李某系公司唯一股東，以個(gè)人名義與黃牛交易，賣出的外匯系其親戚境外經(jīng)商收益，非公司經(jīng)營(yíng)所得，應(yīng)當(dāng)由李某承擔(dān)法律責(zé)任。

關(guān)于雇傭與代理關(guān)系的行政法律責(zé)任承擔(dān)問題。雇主和委托人下達(dá)實(shí)施違法行為的指令，雇員和代理人具有完全民事行為能力，按照指令實(shí)施非法買賣外匯行為，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。現(xiàn)行行政法律并未對(duì)多人實(shí)施行政違法的法律責(zé)任承擔(dān)做出規(guī)定。實(shí)踐中有共同違法人承擔(dān)連帶責(zé)任，以及根據(jù)具體情況劃分責(zé)任等做法。外匯局以私自買賣外匯行為的實(shí)施者作為主要的處罰對(duì)象，如果相關(guān)責(zé)任人出具了私自買賣外匯行為系按照其指令實(shí)施、并由其承擔(dān)法律后果的書面承諾，視具體案情確定處罰對(duì)象。

交易對(duì)手的認(rèn)定

案例2：外匯局認(rèn)定王某將外匯私自賣給某劉姓“黃牛”，同時(shí)根據(jù)王某陳述和劉某指證，將劉某團(tuán)伙的馬仔及控制的人頭賬戶與王某的交易額認(rèn)定為違法金額。王某質(zhì)疑交易對(duì)手認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為只能將與其具體交易的人員認(rèn)定為交易對(duì)手。

當(dāng)事人對(duì)交易對(duì)手提出質(zhì)疑，主要是想將直接與其交易人員之外的人頭賬戶中的往來資金排除在違法金額之外，以降低其違法金額、減輕法律責(zé)任。地下錢莊運(yùn)作隱蔽，不需要面對(duì)面交易，當(dāng)事人與“黃牛”往往相互不認(rèn)識(shí)，黃牛主要通過所控制的大量人頭賬戶進(jìn)行買賣外匯以及發(fā)展“馬仔”協(xié)助交易。因此，既不能僅憑當(dāng)事人陳述，將與其直接接觸的人員確定為交易對(duì)手，也不能僅憑銀行賬戶資金來往關(guān)系確定交易對(duì)手。準(zhǔn)確處理交易對(duì)手的認(rèn)定問題，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：是否必須確定具體的交易對(duì)手；如何揭開隱藏在人頭賬戶、馬仔背后的真正操縱者。前者直接關(guān)系到涉匯案件的處理是否合法，后者影響違法金額的認(rèn)定。

關(guān)于是否必須確定具體交易對(duì)手的問題。就非法買賣外匯案件而言，當(dāng)事人向外匯指定銀行以外的主體買賣外匯，即構(gòu)成私自買賣外匯，因此私自買賣外匯的關(guān)鍵在于交易對(duì)象為非外匯指定銀行，至于具體交易對(duì)手是誰，并不影響雖違法行為的定性。根據(jù)《行政訴訟法》是規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出具體行政裁定的依據(jù)，主要事實(shí)應(yīng)當(dāng)清楚，因此具體交易對(duì)手是誰不是私自買賣案件的主要非法事實(shí)。

關(guān)于如何認(rèn)定真正交易對(duì)手的問題。地下錢莊首要分子主要通過控制人頭賬戶或指揮馬仔與當(dāng)事人從事非法買賣外匯交易。人頭賬戶系其實(shí)施違法行為的工具，馬仔則僅獲取相應(yīng)的報(bào)酬，并不參與非法收益的分配。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定地下錢莊的首要分子為交易對(duì)手，并應(yīng)將人頭賬戶往來資金和與馬仔的交易資金等均認(rèn)定為違法金額。具體辦案中，外匯局綜合考慮當(dāng)事人自認(rèn)的交易對(duì)手、交易方式及交易金額，結(jié)合“黃牛”在公安機(jī)關(guān)對(duì)其控制的賬戶、團(tuán)伙成員及分工的陳述以及對(duì)交易對(duì)象的指證等，認(rèn)定真正的交易對(duì)手。

違法金額的認(rèn)定

案例3：趙某私自向“黃牛”賣出外匯，外匯局將其賣出外匯的金額認(rèn)定為違法金額，并確定了罰款金額。聽證會(huì)上，趙某代理律師辯稱，應(yīng)當(dāng)將趙某的違法所得認(rèn)定為違法金額，而不是趙某賣出外匯的金額。

《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》規(guī)定的對(duì)涉匯案件的處罰，是按照違法金額的一定比例罰款，故違法金額的大小會(huì)直接影響罰款金額的高低，也使當(dāng)事人對(duì)違法金額尤為關(guān)注。因此，違法金額認(rèn)定是否準(zhǔn)確，不僅關(guān)系到后續(xù)處理的合法性，也關(guān)系到是否會(huì)引發(fā)行政爭(zhēng)議。上述案例中，趙某代理律師混淆了違法金額和違法所得。違法金額應(yīng)當(dāng)是買賣外匯的金額，而違法所得系指當(dāng)事人因買賣外匯的獲利。

涉匯案件往往存在外匯和人民幣兩種金額，證據(jù)能顯示當(dāng)事人自認(rèn)的交易金額、交易對(duì)手指證的交易金額、銀行流水顯示的資金劃轉(zhuǎn)金額。準(zhǔn)確認(rèn)定違法金額既需要選擇合法的幣種，也需要對(duì)多個(gè)金額進(jìn)行認(rèn)定。鑒于現(xiàn)行法律規(guī)定并未明確規(guī)定涉匯案件應(yīng)當(dāng)采取何種幣種的金額，外匯局選擇證據(jù)充分、且能確定具體數(shù)額的幣種作為違規(guī)交易金額幣種，兩者均符合上述條件時(shí)使用兩個(gè)幣種的金額。當(dāng)事人自認(rèn)的交易金額和“黃牛”指證的交易金額，均屬于證人證言，具有一定的主觀性；相對(duì)而言，銀行賬戶顯示的金額最為客觀。因此，外匯局主要圍繞該項(xiàng)證據(jù)顯示的金額，結(jié)合案件的其他證據(jù)，依法、合理確定違法金額。

辦案啟示

證據(jù)是案件處理的基礎(chǔ)，查清案件事實(shí)是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。現(xiàn)階段，行政證據(jù)相關(guān)法律規(guī)范不完善，涉匯案件違法行為越來越隱蔽，加上調(diào)查手段有限以及基層運(yùn)用法律認(rèn)定案件事實(shí)的能力有待提升，均導(dǎo)致涉匯案件的查處存在相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要從制度層面填補(bǔ)相關(guān)規(guī)范空白，提高執(zhí)法隊(duì)伍法律思維和法律落實(shí)運(yùn)用的能力，以妥善應(yīng)對(duì)各類復(fù)雜案情，避免因事實(shí)不清而引發(fā)行政爭(zhēng)議和法律風(fēng)險(xiǎn)。

一是就制度層面而言，需要完善相關(guān)行政法律規(guī)范，明確違法事實(shí)認(rèn)定、行政法律責(zé)任承擔(dān)等具體要求。現(xiàn)行行政法律法規(guī)關(guān)于行政法律責(zé)任承擔(dān)、證據(jù)規(guī)則等相關(guān)規(guī)定較為原則，對(duì)共同行政違法、雇傭關(guān)系和代理關(guān)系中行政責(zé)任的承擔(dān)問題，以及證據(jù)合法性、充分性等方面，均缺乏具體的規(guī)定。建議抓緊修訂相關(guān)行政法律法規(guī)，明確共同行政違法行為的認(rèn)定及法律責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，以及雇傭關(guān)系和代理關(guān)系中行政違法的法律責(zé)任承擔(dān)規(guī)則；同時(shí)，出臺(tái)專門的行政證據(jù)規(guī)則，明確行政案件的證明標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)類別及合法性要求等，規(guī)范行政案件辦理標(biāo)準(zhǔn)。

二是對(duì)辦案單位而言，需要準(zhǔn)確把握事實(shí)認(rèn)定要求，規(guī)范認(rèn)定涉匯案件的違法事實(shí)。涉匯案件往往涉及本外幣及境內(nèi)境外主體，案情復(fù)雜；一些案件在當(dāng)事人不配合的情況下，還需要合理運(yùn)用法律推理，才能準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。法律推理的專業(yè)性和規(guī)范性要求高，在具體案件中如何準(zhǔn)確把握法律規(guī)定、運(yùn)用法律推理，需要有明確的指導(dǎo)規(guī)范。建議完善典型案例庫制度，將調(diào)查情況、事實(shí)認(rèn)定過程等納入案件辦理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)，加強(qiáng)案件指導(dǎo)的針對(duì)性，進(jìn)一步增強(qiáng)辦案人員應(yīng)對(duì)復(fù)雜案件的綜合能力。

三是對(duì)辦案人員而言，需要加強(qiáng)法律運(yùn)用技能的鍛煉，增強(qiáng)運(yùn)用法律思維分析處理案件的能力。如何根據(jù)案件線索確定調(diào)查方向，并根據(jù)證據(jù)分析認(rèn)定違法事實(shí)，需要具有一定的法律邏輯運(yùn)用能力。法律邏輯運(yùn)用能力欠缺，有可能導(dǎo)致案件“返工”，影響辦案效力，也有可能由于反復(fù)調(diào)查導(dǎo)致當(dāng)事人配合意愿下降。辦案人員需要增強(qiáng)法律學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，加強(qiáng)法律運(yùn)用技能的訓(xùn)練，提高運(yùn)用法律思維分析案情、處理復(fù)雜案件的能力，以確保在具體辦案中能做到違法事實(shí)清楚。