康彩霞

公共管理

可持續(xù)發(fā)展：失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題分析

康彩霞

失地農(nóng)民作為一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，其社會(huì)保障的完善及可持續(xù)發(fā)展對(duì)于我國(guó)的城鎮(zhèn)化及社會(huì)和諧發(fā)展意義重大。目前我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、物質(zhì)資本和社會(huì)資本的不足上，需要構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)性測(cè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并從健全相關(guān)制度、促進(jìn)政府高效管理和精細(xì)服務(wù)、提高失地農(nóng)民適應(yīng)能力與自身素養(yǎng)等方面入手完善失地農(nóng)民社會(huì)保障。

失地農(nóng)民；社會(huì)保障；可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)土地城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)可觀的程度，目前中國(guó)城市居住人口占總?cè)丝诘谋壤延?978年的17.9%上升到了2013年的53.73%，但這只是淺度城鎮(zhèn)化，這里產(chǎn)生了一個(gè)生活在城市邊緣的、龐大的、新的弱勢(shì)群體：失地農(nóng)民群體，總量約4000～5000萬(wàn)人，預(yù)估到2030年時(shí)將增至1.1億人左右（《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》）。“人的城鎮(zhèn)化”是繼“土地城鎮(zhèn)化”之后的漫長(zhǎng)過(guò)程。失地農(nóng)民享有社會(huì)保障權(quán)，是道德與法律共同愿景，是生存權(quán)利優(yōu)先的法律價(jià)值取向，是國(guó)民分配從慈善走向正義的必然要求。而失地農(nóng)民社會(huì)保障的完善及可持續(xù)發(fā)展是“人的城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵因素。構(gòu)建可持續(xù)的社會(huì)保障體系，不僅是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的要求，更是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)出版《我們共同的未來(lái)》報(bào)告，將可持續(xù)發(fā)展定義為：“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”1991年，世界自然保護(hù)同盟(INCN)等共同發(fā)表《保護(hù)地球——可持續(xù)生存戰(zhàn)略》，將可持續(xù)發(fā)展定義為“在生存于不超出維持生態(tài)系統(tǒng)涵容能力之情況下，改善人類的生活品質(zhì)”。可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三個(gè)方面。失地農(nóng)民社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展主要涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面，主要體現(xiàn)在失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、物質(zhì)資本和社會(huì)資本的持續(xù)性上。

失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)資本不足：失地農(nóng)民補(bǔ)償少，就業(yè)收入低，養(yǎng)老金水平極低，醫(yī)療和教育負(fù)擔(dān)重。失地農(nóng)民人力資本不足：失地農(nóng)民文化水平低，教育匱乏，智力資本不足是影響可持續(xù)性社會(huì)保障發(fā)展的重要因素；失地農(nóng)民職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，從事的工作不穩(wěn)定，收入低，容易淪為社會(huì)底層。失地農(nóng)民物質(zhì)資本匱乏：土地是農(nóng)民最基本的生存屏障，土地資源消失，失地農(nóng)民生存受到了很大的考驗(yàn)；生活設(shè)施不齊全，遷居安置等使生活負(fù)擔(dān)更重。失地農(nóng)民缺乏社會(huì)資本：失地農(nóng)民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)薄弱，缺乏社會(huì)資本基礎(chǔ)，被重新安置后，城市的快節(jié)奏生活和薄弱的地緣意識(shí)讓失地農(nóng)民難以適應(yīng)，人際關(guān)系日漸淡漠和疏離；失地農(nóng)民缺乏社會(huì)認(rèn)同，市民化身份模糊，失去土地已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，獲取城市戶口后自身不適，城市居民對(duì)其也有一定抵觸心理。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的原因解析

我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障既不屬于農(nóng)村社會(huì)保障，也未歸并與城鎮(zhèn)社會(huì)保障，其本身屬于過(guò)渡性質(zhì)的保障類型，存在先天的不足。

（一）相關(guān)制度不健全

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元化分割的社會(huì)保障體系，使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度在制度模式、覆蓋面、繳費(fèi)率、繳費(fèi)來(lái)源、保障水平等方面都存在著較大差異，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的消解是完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。土地產(chǎn)權(quán)不清晰致使失地農(nóng)民因土地被征用而應(yīng)獲得的土地收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價(jià)值，進(jìn)而影響到其保障水平。土地征用補(bǔ)償制度不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，數(shù)額較低；補(bǔ)償方式具有單一性，沒(méi)有明確政府的責(zé)任，失地農(nóng)民生活得不到保障；在征地過(guò)程中，征收程序存在不合理性，沒(méi)有透明化。失地農(nóng)民社會(huì)保障體制不健全，各地出臺(tái)的失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)中，除了土地?fù)Q貨幣模式之外，涉及最多的也只是基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，還未構(gòu)建綜合性、全方位的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

（二）政府部門職責(zé)錯(cuò)位與缺失

我國(guó)政府缺乏科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念，土地城鎮(zhèn)化過(guò)快、攤子過(guò)大，致使社會(huì)保障跟不上城鎮(zhèn)化的步伐。相關(guān)法律法規(guī)本就不健全，政府尋租行為導(dǎo)致腐敗更為嚴(yán)重，造成人為社會(huì)保障資源配置不均、不公，農(nóng)民利益得不到有效保護(hù)。我國(guó)政府管理效率低下,工作人員行為隨意，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，存在推諉扯皮現(xiàn)象；在政策執(zhí)行中，政府的監(jiān)督較為薄弱，執(zhí)行過(guò)程也不嚴(yán)格。缺乏必要的救濟(jì)手段，失地農(nóng)民利益得不到有效地保護(hù)。

（三）失地農(nóng)民自身原因分析

失地農(nóng)民公民身份缺乏認(rèn)同，雖然失地農(nóng)民擁有城鎮(zhèn)戶口，但不管是在失地農(nóng)民自身意識(shí)里，還是農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民意識(shí)里，其身份都得不到發(fā)自內(nèi)心的社會(huì)認(rèn)同，這導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)保障待遇不公、政治參與渠道匱乏、利益訴求渠道不暢。失地農(nóng)民民主參與意識(shí)薄弱，我國(guó)兩千多年的封建專制制度對(duì)農(nóng)民思想禁錮尤甚，導(dǎo)致其對(duì)于政治參與缺乏主動(dòng)性。由于缺乏相應(yīng)的學(xué)歷和專業(yè)技能，失地農(nóng)民缺乏維護(hù)自我權(quán)益的意識(shí)和能力，“失地農(nóng)民作為社會(huì)弱勢(shì)群體不具備維權(quán)的精力和能力，對(duì)大多數(shù)失地農(nóng)民而言，維權(quán)是一件費(fèi)力不討好的事情……只有極少數(shù)失地農(nóng)民在面臨權(quán)利受損時(shí)，有能力和精力進(jìn)行曠日持久的維權(quán)。”失地農(nóng)民再就業(yè)的能力較差，囿于文化水平和勞動(dòng)技能的限制,失地農(nóng)民無(wú)法勝任那些報(bào)酬較高、相對(duì)輕松而體面的工作。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策分析

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)性測(cè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)性測(cè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于阿瑪?shù)賮喩目尚行阅芰Ψ治隹蚣埽^為全面地考慮社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容；根據(jù)失地農(nóng)民社會(huì)保障水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，測(cè)算失地農(nóng)民失地前后社會(huì)保障水平的變動(dòng)情況，進(jìn)而考察社會(huì)保障對(duì)傳統(tǒng)土地保障的功能替代性；通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障水平的影響因素進(jìn)行實(shí)證研究，探析失地農(nóng)民失地前后社會(huì)保障水平變化的主要影響因素，從而為從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面全方位探討失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建提供參考，為失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的公平和發(fā)展提供依據(jù)。

（二）改革及健全相關(guān)法律法規(guī)

首先，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的消解和土地產(chǎn)權(quán)明晰是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的根本，目前有不少地區(qū)都在進(jìn)行有益的嘗試及改革，比如截至2016年，包括北京在內(nèi)已經(jīng)有30個(gè)省份出臺(tái)戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口；比如進(jìn)行村集體土地流轉(zhuǎn)改革，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。其次，完善土地征用制度，確定農(nóng)民在土地上所擁有的對(duì)土地的處置權(quán)，在法律上使其處置權(quán)得到合法的保護(hù)；政府在土地征收時(shí)，嚴(yán)格遵守征地程序，公開(kāi)透明，充分尊重農(nóng)民所擁有的權(quán)力，保證農(nóng)民權(quán)益。再次，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，建立專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障法時(shí)機(jī)未到，建議制定失地農(nóng)民社會(huì)保障條例，具體內(nèi)容應(yīng)涵蓋最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、住房、生育、社會(huì)救濟(jì)、教育福利、失地農(nóng)民子女教育、就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)幫扶、法律援助、心理和社交援助等，作為一種特殊時(shí)期產(chǎn)生的過(guò)渡性質(zhì)的社會(huì)保障體制，當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)及完善需要考慮諸多因素，尤其是與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制的銜接與融合，為日后建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)政府高效管理和精細(xì)服務(wù)

政府部門可成立失地農(nóng)民社會(huì)保障工作專組，杜絕推卸責(zé)任踢皮球現(xiàn)象，提高工作效率；加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的監(jiān)管力度，部門內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)齊抓共管，杜絕擠占、挪用、截留失地農(nóng)民社會(huì)保障基金等問(wèn)題；建立必要的救濟(jì)體制，使失地農(nóng)民利益訴求暢通，得到全方位的高效保障。在精細(xì)服務(wù)中養(yǎng)老和再就業(yè)是重中之重，在養(yǎng)老方面，制定合理的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，為失地農(nóng)民專門建立醫(yī)療救助制度和商業(yè)保險(xiǎn)；再就業(yè)方面，失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有與城鎮(zhèn)居民同等的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，應(yīng)該在就業(yè)服務(wù)中心、勞務(wù)中介和職業(yè)培訓(xùn)中心增加失地農(nóng)民模塊，從教育政策、稅收政策、金融政策等方面入手，構(gòu)建失地農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能和整體素養(yǎng)，并積極引導(dǎo)和支持失地農(nóng)民從就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)業(yè)。

（四）提高失地農(nóng)民適應(yīng)能力與自身素養(yǎng)

失地農(nóng)民從平房遷入樓房，會(huì)遭遇到城市文化的強(qiáng)烈沖擊與不適，必須增強(qiáng)自身適應(yīng)能力。首先是對(duì)新身份的認(rèn)同，包括兩個(gè)層面，自己對(duì)城鎮(zhèn)居民身份的認(rèn)同和城鎮(zhèn)居民對(duì)失地農(nóng)民的身份認(rèn)同，戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非及居住環(huán)境的變化，要求失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變思維方式、生活習(xí)慣、鄰里交往方式，在城市和農(nóng)村二元文化中尋求平衡點(diǎn)，主動(dòng)融入新社區(qū)新環(huán)境，與城市居民加強(qiáng)交流與聯(lián)系，重新建立社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，重新塑造生活模式。其次，失地農(nóng)民要增強(qiáng)政治參與意識(shí)，積極主動(dòng)參與到政治生活中去，擺脫政治邊緣人境況，只有擁有并能夠正確運(yùn)用自己的政治發(fā)言權(quán)，充分表達(dá)自己的利益訴求，才能夠有效地保障自身的各項(xiàng)權(quán)益。再次，積極學(xué)習(xí)相應(yīng)技能，在教育上投入一定的精力和資金，充分利用各級(jí)政府部門和街道舉辦的各種培訓(xùn)班，根據(jù)自身的能力、勞務(wù)市場(chǎng)的就業(yè)需求和偏好選取適合的技能培訓(xùn)班，不斷提高各項(xiàng)就業(yè)技能及整體素養(yǎng)；在此基礎(chǔ)上，不坐等靠，積極了解政府的相關(guān)政策，尤其是有稅收優(yōu)惠或貸款的項(xiàng)目，主動(dòng)創(chuàng)業(yè)，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中找到適合自己的位置，努力為自己獲得更好、更高質(zhì)量的生活，也為子女適應(yīng)新環(huán)境、融入新生活搭建更好的平臺(tái)。

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康彩霞，女，碩士，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院講師。

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1008-4428（2017）07-151-02