康彩霞

公共管理

可持續發展：失地農民社會保障問題分析

康彩霞

失地農民作為一個龐大的弱勢群體，其社會保障的完善及可持續發展對于我國的城鎮化及社會和諧發展意義重大。目前我國失地農民社會保障可持續發展問題主要體現在經濟資本、人力資本、物質資本和社會資本的不足上，需要構建失地農民社會保障可持續性測定的評價指標體系，并從健全相關制度、促進政府高效管理和精細服務、提高失地農民適應能力與自身素養等方面入手完善失地農民社會保障。

失地農民；社會保障；可持續發展

我國土地城鎮化已經達到一個相當可觀的程度，目前中國城市居住人口占總人口的比例已由1978年的17.9%上升到了2013年的53.73%，但這只是淺度城鎮化，這里產生了一個生活在城市邊緣的、龐大的、新的弱勢群體：失地農民群體，總量約4000～5000萬人，預估到2030年時將增至1.1億人左右（《2011年中國城市發展報告》）。“人的城鎮化”是繼“土地城鎮化”之后的漫長過程。失地農民享有社會保障權，是道德與法律共同愿景，是生存權利優先的法律價值取向，是國民分配從慈善走向正義的必然要求。而失地農民社會保障的完善及可持續發展是“人的城鎮化”的關鍵因素。構建可持續的社會保障體系，不僅是國際競爭的要求，更是國內經濟社會發展的前提。

一、失地農民社會保障的可持續發展問題

1987年，世界環境與發展委員會出版《我們共同的未來》報告，將可持續發展定義為：“既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”1991年，世界自然保護同盟(INCN)等共同發表《保護地球——可持續生存戰略》，將可持續發展定義為“在生存于不超出維持生態系統涵容能力之情況下，改善人類的生活品質”。可持續發展包括經濟、生態和社會三個方面。失地農民社會保障的可持續發展主要涉及經濟和社會層面，主要體現在失地農民的經濟資本、人力資本、物質資本和社會資本的持續性上。

失地農民經濟資本不足：失地農民補償少，就業收入低，養老金水平極低，醫療和教育負擔重。失地農民人力資本不足：失地農民文化水平低，教育匱乏，智力資本不足是影響可持續性社會保障發展的重要因素；失地農民職業競爭力不足，從事的工作不穩定，收入低，容易淪為社會底層。失地農民物質資本匱乏：土地是農民最基本的生存屏障，土地資源消失，失地農民生存受到了很大的考驗；生活設施不齊全，遷居安置等使生活負擔更重。失地農民缺乏社會資本：失地農民社會關系網絡薄弱，缺乏社會資本基礎，被重新安置后，城市的快節奏生活和薄弱的地緣意識讓失地農民難以適應，人際關系日漸淡漠和疏離；失地農民缺乏社會認同，市民化身份模糊，失去土地已不再是傳統意義上的農民，獲取城市戶口后自身不適，城市居民對其也有一定抵觸心理。

二、失地農民社會保障可持續發展問題的原因解析

我國失地農民社會保障既不屬于農村社會保障，也未歸并與城鎮社會保障，其本身屬于過渡性質的保障類型，存在先天的不足。

（一）相關制度不健全

城鄉二元結構體制導致城鄉二元化分割的社會保障體系，使得城鎮和農村社會保障制度在制度模式、覆蓋面、繳費率、繳費來源、保障水平等方面都存在著較大差異，二元經濟結構的消解是完善失地農民社會保障體系的關鍵。土地產權不清晰致使失地農民因土地被征用而應獲得的土地收益遠遠低于土地的實際價值，進而影響到其保障水平。土地征用補償制度不合理，補償標準不合理，數額較低；補償方式具有單一性，沒有明確政府的責任，失地農民生活得不到保障；在征地過程中，征收程序存在不合理性，沒有透明化。失地農民社會保障體制不健全，各地出臺的失地農民社會保障法規中，除了土地換貨幣模式之外，涉及最多的也只是基本的養老保險，還未構建綜合性、全方位的失地農民社會保障體系。

（二）政府部門職責錯位與缺失

我國政府缺乏科學的城鎮化理念，土地城鎮化過快、攤子過大，致使社會保障跟不上城鎮化的步伐。相關法律法規本就不健全，政府尋租行為導致腐敗更為嚴重，造成人為社會保障資源配置不均、不公，農民利益得不到有效保護。我國政府管理效率低下,工作人員行為隨意，責任意識不強，存在推諉扯皮現象；在政策執行中，政府的監督較為薄弱，執行過程也不嚴格。缺乏必要的救濟手段，失地農民利益得不到有效地保護。

（三）失地農民自身原因分析

失地農民公民身份缺乏認同，雖然失地農民擁有城鎮戶口，但不管是在失地農民自身意識里，還是農民或城鎮居民意識里，其身份都得不到發自內心的社會認同，這導致失地農民社會保障待遇不公、政治參與渠道匱乏、利益訴求渠道不暢。失地農民民主參與意識薄弱，我國兩千多年的封建專制制度對農民思想禁錮尤甚，導致其對于政治參與缺乏主動性。由于缺乏相應的學歷和專業技能，失地農民缺乏維護自我權益的意識和能力，“失地農民作為社會弱勢群體不具備維權的精力和能力，對大多數失地農民而言，維權是一件費力不討好的事情……只有極少數失地農民在面臨權利受損時，有能力和精力進行曠日持久的維權。”失地農民再就業的能力較差，囿于文化水平和勞動技能的限制,失地農民無法勝任那些報酬較高、相對輕松而體面的工作。

三、失地農民社會保障可持續發展的對策分析

（一）構建失地農民社會保障可持續性測定的評價指標體系

構建失地農民社會保障可持續性測定的評價指標體系，基于阿瑪蒂亞森的可行性能力分析框架，較為全面地考慮社會保障的相關內容；根據失地農民社會保障水平評價指標體系，測算失地農民失地前后社會保障水平的變動情況，進而考察社會保障對傳統土地保障的功能替代性；通過對失地農民社會保障水平的影響因素進行實證研究，探析失地農民失地前后社會保障水平變化的主要影響因素，從而為從宏觀、中觀和微觀三個層面全方位探討失地農民社會保障制度的構建提供參考，為失地農民社會保障政策的公平和發展提供依據。

（二）改革及健全相關法律法規

首先，二元經濟結構的消解和土地產權明晰是解決失地農民社會保障問題的根本，目前有不少地區都在進行有益的嘗試及改革，比如截至2016年，包括北京在內已經有30個省份出臺戶籍制度改革方案，取消農業戶口和非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口；比如進行村集體土地流轉改革，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權。其次，完善土地征用制度，確定農民在土地上所擁有的對土地的處置權，在法律上使其處置權得到合法的保護；政府在土地征收時，嚴格遵守征地程序，公開透明，充分尊重農民所擁有的權力，保證農民權益。再次，完善失地農民社會保障制度，建立專門的失地農民社會保障法時機未到，建議制定失地農民社會保障條例，具體內容應涵蓋最低生活保障、養老、醫療、失業、工傷、住房、生育、社會救濟、教育福利、失地農民子女教育、就業培訓與指導、創業培訓、創業幫扶、法律援助、心理和社交援助等，作為一種特殊時期產生的過渡性質的社會保障體制，當前失地農民社會保障制度的設計及完善需要考慮諸多因素，尤其是與城鎮社會保障體制的銜接與融合，為日后建立全國統一的社會保障體系夯實基礎。

（三）促進政府高效管理和精細服務

政府部門可成立失地農民社會保障工作專組，杜絕推卸責任踢皮球現象，提高工作效率；加強對失地農民社會保障資金的監管力度，部門內部審計、外部審計齊抓共管，杜絕擠占、挪用、截留失地農民社會保障基金等問題；建立必要的救濟體制，使失地農民利益訴求暢通，得到全方位的高效保障。在精細服務中養老和再就業是重中之重，在養老方面，制定合理的養老標準，促進城鄉統籌，為失地農民專門建立醫療救助制度和商業保險；再就業方面，失地農民應當享有與城鎮居民同等的失業保險待遇，應該在就業服務中心、勞務中介和職業培訓中心增加失地農民模塊，從教育政策、稅收政策、金融政策等方面入手，構建失地農民教育培訓體系，提高失地農民的就業技能和整體素養，并積極引導和支持失地農民從就業轉變為自主創業。

（四）提高失地農民適應能力與自身素養

失地農民從平房遷入樓房，會遭遇到城市文化的強烈沖擊與不適，必須增強自身適應能力。首先是對新身份的認同，包括兩個層面，自己對城鎮居民身份的認同和城鎮居民對失地農民的身份認同，戶口農轉非及居住環境的變化，要求失地農民轉變思維方式、生活習慣、鄰里交往方式，在城市和農村二元文化中尋求平衡點，主動融入新社區新環境，與城市居民加強交流與聯系，重新建立社會關系網，重新塑造生活模式。其次，失地農民要增強政治參與意識，積極主動參與到政治生活中去，擺脫政治邊緣人境況，只有擁有并能夠正確運用自己的政治發言權，充分表達自己的利益訴求，才能夠有效地保障自身的各項權益。再次，積極學習相應技能，在教育上投入一定的精力和資金，充分利用各級政府部門和街道舉辦的各種培訓班，根據自身的能力、勞務市場的就業需求和偏好選取適合的技能培訓班，不斷提高各項就業技能及整體素養；在此基礎上，不坐等靠，積極了解政府的相關政策，尤其是有稅收優惠或貸款的項目，主動創業，在激烈的市場競爭中找到適合自己的位置，努力為自己獲得更好、更高質量的生活，也為子女適應新環境、融入新生活搭建更好的平臺。

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康彩霞，女，碩士，江蘇師范大學哲學與公共管理學院講師。

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1008-4428（2017）07-151-02