中國農村宅基地流轉問題研究

吳 東，陳有真

農村宅基地是農村居民最重要的資產之一，為其提供了基本的住房保障，是其生產和生活的基本前提。中國現行的農村宅基地管理制度對維護農村居民的基本生存權和維護農村社會的穩定發揮了巨大的作用。但是隨著中國工業化和城鎮化進程的不斷提高，農村非農就業水平也隨之提高，農村人口大規模的遷出，宅基地的使用出現了規模大、面積超標、一戶多宅、閑置低效利用、地下隱形流轉市場交易等相關現象。這成為了優化城鄉土地利用配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙。前人的相關研究表明了農村宅基地流轉可以提高宅基地的利用效率，緩解城鄉新增建設用地的需求，減少對耕地資源的占用，促進土地資源的優化配置和集約使用。因此，農村宅基地自由流轉迫在眉睫，必須盡快制定一系列的政策和法規，保證農村宅基地的自由流轉，促使社會進一步發展，統籌城鄉一體化，確保農民群眾的利益不受損害。

一、農村宅基地流轉的可行性分析

（一）《物權法》提供了較為寬松的法律環境

雖然中國之前的各項關于農村宅基地制度的法律法規和政策大多數對農村宅基地使用權進行了嚴格的限制。但是處于對農民群眾的需求和農村社會與經濟發展的需求，近年來國家的相關法規對宅基地使用權的流轉在限制上已經有所松動。《物權法》將宅基地使用權專設一章來進行規定，其中第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”也明確把“宅基地使用權”定義為“用益物權”，同時也取消了“農村宅基地不能流轉”的條款。這為以后的農村宅基地使用權自由流轉提供了的法律基礎。

（二）宅基地流轉可以促進耕地的保護

中國政府最擔心農村宅基地流轉的過程中會出現耕地的減少，從而引發戰略性的糧食安全問題。對此我們不難發現現有的農村宅基地管理制度才是導致耕地減少的一個重要原因。因為宅基地使用權無法流動，導致了大量的宅基地被閑置和浪費，而不斷占據新的宅基地的需求最終損害了耕地的面積。流轉只是把原有的閑置的宅基地加以合理的流轉和使用，從而減少對耕地的破壞。

（三）農民意愿的提高提供了現實條件

隨著工業化和城鎮化的不斷提高，有許多農村勞動力在轉移的過程中已經在城市落腳和定居，對于農村的宅基地，他們已經沒有實質性的居住需求，但是農村宅基地又因為沒辦法進行出讓轉賣，所以其只能把宅基地閑置在農村。我相信，如果有關政策法規能夠允許農村宅基地可以自由流轉，他們是十分愿意流轉自家的宅基地，這也可以提高其在城市的生活水平。

二、農村宅基地流轉的必要性分析

（一）推進城市化是實現城鄉二元融合的需要

中國是世界上的人口大國，勞動力資源是十分豐富的，大部分集中在農村地區。隨著中國經濟的發展和產業結構的優化調整，城市和農村的隔閡在慢慢地消除，農村勞動力在不斷地轉移到城鎮中來，形成了勞動力轉移的大趨勢。農村剩余勞動力轉移是中國經濟和社會發展和轉型過程中的必然結果，是實現工業化和城市化的必然階段。

農民不能轉讓宅基地，影響其在城市購買房屋的能力，事實上是變相地把農民捆綁在農村。于是農民群眾經常選擇“兼業式”工作方式，“亦農亦工”“離土不離鄉”，把在城市賺的錢投入到農村蓋房，蓋了房可能不去住，這就造成了大量的閑置房和浪費現象，也阻礙了城市化的進程。因此，要打破城鄉二元體制的束縛和推進城市化的進程，對原有的農村宅基地制度進行改革十分必要。

（二）配置土地資源是保護耕地的需要

土地是一種不可再生的稀有資源。中國雖然國土面積大，但人口眾多，人均土地占有面積僅僅相當于世界平均水平的三分之一。可是在中國農村，卻有大量的宅基地閑置，甚至出現了“空心村”現象，18億畝耕地“紅線”受到威脅，這不得不引起我們思考。中國農村宅基地流轉的限制，影響了“空心村”問題的解決，導致了土地資源的大量浪費。隨著農村人口的持續不斷的增長，原有的宅基地如果沒有形成自由流轉的話，那么新申請的農戶將不得不占據農村的耕地來換取宅基地，而這對于保護耕地極為不利。如果長此以往的話，18億畝的耕地“紅線”將不保。因此，嚴格限制宅基地使用權的流轉并不能合理有效地優化配置土地資源和有效保護耕地，而要合理的保護和利用農村的土地資源，對農村宅基地使用權制度進行改革成為了中國經濟和社會發展的必然趨勢。

（三）加快社會主義新農村建設的需要

“社會主義新農村建設”是黨在新時期的一項重要的新戰略，它反映了黨對農業、農村和農民問題的高度重視。新農村建設的內涵包括生產發展、生活寬裕、村容整潔、管理民主、鄉風文明。在現有的農村宅基地制度下，中心村、鎮建設規劃落實的效果并不理想，而且對農村勞動力的轉移和城市居民的轉移有著限制的因素，造成了城市居民與農村居民的隔閡。這不利于文化和知識的傳播，也在一定程度上限制了農村居民素質的提高，農民的觀念無法從封閉走向開放，對于農村鄉風的建設也是非常不利的。因此，新農村建設需要宅基地制度改革的支持，而且農村宅基地使用權自由流轉也符合了中國經濟和社會的發展趨勢，對農民、農村以及整個國家的發展都具有重大的意義。為了保障大多數農民的利益和促進國家整體的發展與人民生活水平的提高，農村宅基地制度的改革成為了當前中國政府必須解決的一項重要任務。

三、各地區宅基地流轉的探索

（一）嘉興模式

以嘉興市為代表的宅基地流轉模式可以概括為“兩分兩換”模式，其具體內容為“將搬遷和土地流轉分開，將農戶的宅基地與承包地分開；用承包地換租、換保障、換股，轉變農戶原有的生產方式，推進農地集約化利用，用宅基地換住房、換錢、換地方，轉變農戶原有的生活方式，推進農戶的集中居住”。在該模式下農村宅基地可以自由地進入農地交易市場，有利于早日實現農村宅基地與國有土地“同權、同價、同地”，這是嘉興模式在試點中探索的最大亮點。

（二）重慶模式

重慶模式中最重要的探索是建立了“地票制度”。地票是指將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變為符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國有土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證。這個憑證就被稱為“地票”。概而言之，地票是建設用地指標憑證的通俗說法。因此，農村居民可以把宅基地換成地票，然后在地票市場上出售地票，從而獲得宅基地流轉所產生的收益。

（三）天津模式

天津市是中國最早進行“宅基地換房”試點工作的城市，它是按照政府制定的宅基地換房標準，農戶可以用自家的宅基地置換新建住宅區里的一套房子，搬進城區去住。然后有政府部門組織對原有的宅基地進行整理復墾，實現耕地占補的動態平衡。對于集約出來的農村宅基地可以進行公開的出讓，用獲得的土地出讓的收益來抵消城鎮住宅建設中出現的資金缺口。這種模式有效地兼顧了各方面的利益，有利于促進宅基地流轉的有序漸進進行。對于地方政府來說，通過宅基地換房獲得了一部分的經濟發展的建設用地指標；對于集體組織來說，通過宅基地換房獲得了一些集體利益，有利于集體經濟的加強；對于農戶來說，通過宅基地換房在城鎮獲得了屬于自己的住房，增加了其財產性收入，提高了生活水平。

四、推動農村宅基地流轉的相關對策與建議

（一）建立完善的宅基地流轉的法律

到目前為止，中國宅基地制度的相關規定還比較粗糙和分散，對于宅基地流轉的規定上歷來持有限制的態度。保障農村宅基地使用權流轉工作的順利開展，首先必須完善對宅基地流轉制度的規定，保證宅基地的自由流轉；同時為了使得流轉進入公平、公正、公開的有形市場軌道規范運行，政府必須及時出臺相關的流轉管理方法，確保農村宅基地流轉進入有序良好的發展軌道。

（二）完善宅基地登記確權制度

宅基地的登記確權發證是宅基地流轉的基礎條件。當前中國大部分地區沒有建立農村住宅及宅基地等級制度，農戶大多數通過占有的方式來體現其房屋所有權和宅基地使用權。因此，政府部門要對農村宅基地的實際狀況進行全面清查摸底，并且進行登記、核發房屋產權證和宅基地使用權證。同時也必須強化農村宅基地使用權變更登記工作，對于依法改變農村宅基地權屬關系的，在提出申請資料和取得有關批準文件之后，應該及時辦理變更登記手續，從而有利于加強對宅基地流轉的監督和管理，有利于及時發現和處理違法行為，進而保障農民的合法權益，也有利于推動宅基地流轉的進程。

（三）建立宅基地流轉市場

當前宅基地流轉大多數在地下隱性市場進行，使得農民的切身利益受到一定程度的損害。因此，農村宅基地流轉的順利開展是離不開一個健康有序的農村宅基地流轉市場，讓市場機制在農村社會資源配置中發揮基礎性調節作用。統籌城鄉一體化發展，建立并完善統一的宅基地流轉市場，讓農村宅基地使用權和農民住宅所有權真正實現公開競價交易，并循環漸進的與城鎮房地產體制接軌，這將是以后中國農村宅基地制度改革創新的方向與目標。

（四）借鑒宅基地流轉試點成功經驗

中國很多地方都開展了宅基地使用權流轉的試點改革，形成了以下幾種模式：嘉興的“兩分兩換”模式，重慶的“地票”模式，天津的“置換”模式，成都的“住房聯建”模式，廣東的“宅基地入市”模式。每種模式都有自身的特點，是農村宅基地流轉試點的成功經驗。他們的成功有利于推動宅基地自由流轉在全國范圍內循序漸進的推動。各個地區在進行宅基地流轉的試驗時，可以參考借鑒相關的宅基地流轉試點的成功經驗，并結合當地的經濟和社會發展水平，因地制宜，制定出一套符合實際情況的宅基地流轉模式，推動宅基地的自由流轉，促進農民生活水平的提高，穩固農村經濟和社會的發展。

（五）完善農村社會保障體系

農村宅基地在很長的時間里承擔了很多農村社會保障的重要功能，是對農民生存、生活的基本保障。當前中國農村社會保障體系還未成熟，盡快建立和完善農村養老保險、醫療保險、社會福利、社會救助等制度，將進城務工農民納入城鎮社會保障體系，讓農民工在保障制度上獲得與城市居民的“平等待遇”，這能夠有效地解決進城務工農民的基本生存、生活問題。隨著國家經濟的快速發展，距離2020年建設全面小康社會為期不遠，中國政府應該盡快建立和完善農村社會保障體系，循環漸進地消除城鄉二元社會結構體制的制度性差異，縮小工農之間、地區之間、城鄉之間的差別。全面構建農村社會保障體系，為農民群眾解決了后顧之憂，切實有效地維護了農民群眾的利益，在很大程度上減少了國家城市化進程的阻力，有利于推動全面建成小康社會的步伐，而且這也是中國實現宅基地使用權流轉市場化的一個必要的社會條件和基本前提。

五、結語

隨著中國經濟的快速發展，工業化和城鎮化進程的不斷提高，導致了城鎮建設用地的緊張。而大量農村勞動力轉移到城市里，使得農村出現了大量閑置的宅基地；同時隨著職業和生活方式的改變，大部分外出務工人員不再以農業生產作為自己的主要工作，有著較強進城定居意愿卻因為國家禁止宅基地的自由流轉，而寧愿選擇保留原本閑置的宅基地也不愿無償的退出。這些種種因素導致中國在工業化和城鎮化的道路上出現了一個很奇怪的現象：城鎮建設用地大量需求得不到滿足，而農村存在著大量的閑置地。因此，中國農村宅基地制度改革迫在眉睫，必須大力推動宅基地的自由流轉，這不僅僅有利于農民群眾的切身利益得到保障，而且有利于工業化和城鎮化進程的加快，促進經濟的發展，更有利于消除城鄉二元結構的隔閡，縮小城鄉之間的差距，維護社會的穩定，也為全面建成小康社會提供了有力的保障，為實現偉大的“中國夢”添磚加瓦。

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