PPP模式城市基礎設施建設財務風險防范研究

姜國峰，王 佳，孫 瑤

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種公私合營的建設模式，政府與私營商簽訂協議，授權私營組織建設、運營和管理。1982年英國政府最早提出PPP模式并開始使用至今。PPP模式主要應用于城市基礎設施建設過程中，公共部門與私人部門目標一致、利益共享、風險共擔、全程合作。一方面，政府的財政負擔得到了減輕，另一方面，私人部門的投資風險大大降低。2014年國務院頒發《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、財政部頒發一系列關于政府和社會資本合作模式相關問題、合作示范項目實施、合作模式操作問題等相關文件，國家發改委也頒發公私合營的相關文件，PPP模式在國內城市基礎設施建設中大規模推廣實施。隨著合作項目實施的推進，這種融資模式實施過程中所遇到的融資成本、資金運用、償債風險等相關財務風險相繼出現。提前預警財務風險并提出相關的防范與應對策略是十分必要的。

二、PPP模式城市基礎設施建設財務風險影響因素

企業財務活動自身和外部環境具有很高的不確定性，任何財務活動都存在一定的風險，PPP項目財務風險影響因素不僅包含項目內部財務風險，也受外部政治、經濟、社會的影響。

（一）外部財務風險的影響因素

1.自然環境因素

在城市基礎設施建設過程中，自然環境因素對于設施建設的質量和進度會造成很大的影響。嚴寒的冬季、泥濘雨季、酷暑的夏季以及災害性天氣都會拖延甚至暫停施工，致使資金使用周期長，承擔成本費用高，企業財務風險提升。

2.社會經濟因素

國家或項目建設區域的社會經濟環境變化，會對財務產生很大影響。由于PPP項目建設周期長，在此期間國家或項目建設區域的信貸政策、利率、匯率、物價的變化都會增加企業財務風險。由于建設需要資金較多，信貸政策、利率、匯率的較小變化都會給項目帶來較大金額的利息變動，影響企業的償債能力，增加企業財務風險。

3.市場因素

市場風險會使項目經營收益受影響，運營收益不足，企業流動資金不充足，企業償債資金不足，償債風險增加，如果無法履行融資方合同條件而違約，信用度降低，形成信用風險，必會導致資金成本增加，企業財務風險加大。

廣利地區位于東營凹陷東北部，主體為廣利斷裂鼻狀構造帶。廣利主體斷裂鼻狀構造帶勘探一直以1～3砂組為主，對5～6及純下砂組認識程度較低。2009年部署的萊斜112井，在5砂組3 004.8～3 020m井段，電阻率為0.7～0.9Ω·m，常規試油日產油4.47t，投產后日產液12m3，日產油8.6t，從而發現該區存在低電阻率油藏。萊113井在5砂組2 777.2～2 782.3m 井段，電阻率在10Ω·m以上，常規試油日產油13t，不含水，這些井的試油成功揭示了該區沙四段深層系勘探有巨大潛力，但該區高、低電阻率油層并存的復雜地質條件也給測井評價帶來很大困難。

（二）內部財務風險的影響因素

1.籌資風險

城市基礎設施建設的主要特征為建設規模大、建設周期長、投入資金多、資金回收慢。采用PPP模式進行城市基礎設施建設為政府緩解此問題，但在承建過程中，私營部門往往需要通過融資形式籌集資金。在籌資過程中由于融資渠道少，融資費用高，融資審批時間長等問題會增加私營部門的財務風險。例如，在城市基礎設施建設過程中，借助PPP項目的政府支持，私營部門往往只采用銀行貸款的唯一融資渠道，單一的融資渠道一方面會導致還款時間集中，資金周轉壓力大，財務風險提升；另一方面會使企業貸款占比增加，影響企業資本結構，負債占比增加，資本結構不能達到相對良好狀態，財務風險隨之增加。

2.投資風險

投資風險是PPP模式城市基礎設施建設財務風險的重要組成部分。投資風險影響因素包括：投資額、特許運營期、折現率等相關因素。投資規模是PPP模式項目建設過程中的重要影響因素，在財務能力一定時，投資金額越多，財務風險越大。特許經營期通常與項目的經濟壽命和當地政府的法律政策有關，特許經營期越長，企業融資能力相對更強，財務風險相對降低。折現率是影響資金時間價值的重要影響因素，一般政府會給予一定的優惠，采用最低財務內部收益率為折現率，但在實際過程中受通貨膨脹和利率的影響較大，有必要進行修正處理，得到風險調整折現率，增加財務風險。

3.運營風險

在PPP模式城市基礎設施運營過程中利率、匯率的變化，通貨膨脹以及工期的波動都會產生財務風險。利率上升會導致利息費用增加，財務壓力相應增加；匯率朝著不利方向變化，產生匯兌損失，私營部門財務費用增加；通貨膨脹致使購買力下降，私營部門一定會受到相應的經濟損失，運營成本增加，財務風險上升；PPP項目實際建設運營過程中難免會發生工期拖延、中途暫停等風險，時間的拖延會導致財務資金流通率降低、資金使用率降低，一方面，形成資金運用風險，另一方面，資金償還期會相應延長，相應利率風險、匯率風險、通貨膨脹風險等都會增加，企業財務風險增加。

PPP模式城市基礎設施建設過程中關于收益以及與收益分配也存在相關的財務風險。主要是其收入形式較為單一，一般情況主要是靠基礎設施建成后收取的專門使用費，部分還有少量的廣告收益，所以，當使用量受不利因素影響而減少時，項目收益就會大大降低，資金回收以及資金收益風險性較大。在對于收益分配時，收益見效周期長，在運營過程中，還需要繼續投入資金進行維護，導致收益分配量減少，引起企業所有者或者投資者不滿而縮減投資，財務風險增加。

三、PPP模式城市基礎設施建設財務風險防范對策

（一）完善基礎設施建設的法律法規

PPP模式是公私合營的項目投融資和管理經營方式，需要一套操作性強，系統完善的法律法規體系，以此為依據保障PPP項目參與各方的利益，也能夠讓參與各方的談判有法可依、有章可循。增加政府、投資方對于項目建設的信息，降低項目風險。PPP模式投融資法律法規中應包含：PPP模式的設立程序、招標程序、投標程序、評標程序、特許權協議、風險利益分擔機制、監督與管理要求等。PPP模式在整體建設過程中有指導、有保障、公平公允，降低風險。

（二）加強識別建設過程中的財務風險

降低PPP模式建設過程中的財務風險，最關鍵的是風險識別，防范于未然。結合PPP模式以往建設經驗，在PPP模式運行過程中，制定財務風險對照表，為政府部門、私營部門提供參考，強化風險識別的能力。

（三）制定合理的風險分擔機制

國外PPP項目經驗借鑒可以發現，PPP模式建設的核心是風險分擔機制。完備的風險分擔機制才能吸引好的投資者以及充足的資金到基礎設施建設過程中，保證資金流的充足，降低財務風險。承擔風險按照能力進行分配，政府能夠把握政策變化，應該承擔政策變化導致的財務風險；私營部門主要承擔建設與管理，應該對此產生的財務風險進行分擔；由于不可抗力而產生的的財務風險由政府和私營部門共同承擔。政府和私人部門共同解決問題，承擔風險，享受利益。

（四）加強資金收支監管

雖然PPP項目在城市基礎設施建設過程中有一定的優勢，為降低財務風險，必須加強財務監管，對項目進行嚴格要求，明確項目監管制度安排，規范資金使用形式，防范財務風險，保證項目建設高效率而低風險。建設資金收支監管制度、賬戶設置管理制度，加強資金監管。資金收支監管制度主要包括融資成本、建設成本、運營成本、資金收益等。融資方案需要采用許可的融資渠道，經過政府同意并在有關部門備案；項目建設時，私營部門應嚴格對承包商的建設成本以及資金使用情況進行審核，對運營單職工工資福利、設備維修、折舊費等進行審查。賬戶管理制度是指在特許經營中，需要開立基本存款賬戶和專門賬戶，政府定期進行審核，了解資金動態，避免資金的隨意支出。

（五）完善財務報告的審查制度

加強對于PPP模式項目建設的財務報告審核機制，定期檢測項目的投入與產出績效指標，按期上報財務報告和審計報告，并聘請行業內經驗豐富的會計師事務所進行審計，提出財務上能夠提升收益、避免風險以及可能存在的問題，財務上嚴格要求，修正自律，降低財務風險。

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