文化自信背景下云南省大理州行政文化建設研究調查報告

呂瑾　王璐　盧祖松　張楠

【摘要】自習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上發表重要講話時提出建設中國特色社會主義偉大事業的“四個自信”，即道路自信、理論自信、制度自信以及文化自信之后，文化自信成為發展中國特色社會主義事業的根本基礎，增強文化自信成為提升中華文化影響力、推進我國社會主義核心價值體系建設的重要途徑。而行政文化自信是文化自信的題中應有之義，在此背景下研究政府行政文化建設問題，對于提高政府行政管理績效，推進行政決策科學化、民主化，進而推進我國國家治理體系和治理能力的現代化具有重要意義。云南省大理白族自治州極具特色的少數民族屬性，對政府行政文化建設提出了新的要求，在此基礎上進行政府行政文化建設研究具有一定的特殊性和代表性，筆者通過此次調查研究，以期探索邊疆少數民族自治地區政府行政文化建設的行為路徑，旨在通過提高政府行政文化建設的能力，來促進云南省地方政府治理現代化，促進我國民族事業的發展和進步。

【關鍵詞】文化自信 行政文化建設 大理白族自治州

一、調查目的

行政文化是政府行政管理體制的核心要素，它影響著政府行政人員的行政觀念、行政認知、行政心理以及行政行為活動，但近年來，我國政府行政管理活動一直強調外部“制度發展”，而忽略了行政管理內部觀念和思想的建設，以至于在目前強調國家治理能力和治理體系現代化的大局勢下，存在“形式主義”政績文化、“推諉式”服務文化以及“獨斷式”決策文化等現象，嚴重影響政府行政體制合理化建設，降低政府公信力，阻礙國家治理能力和制體系現代化建設。基于以上思考，筆者選取了云南省大理白族自治州的喜洲鎮、鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮這幾個有代表性的地區開展調研，希望通過此次針對性的走訪調查，了解目前云南省大理白族自治州政府行政文化建設現狀；了解大理白族自治州各政府部門行政人員對政府行政文化建設的態度和認知；了解大理白族自治州社會公眾對于政府行政文化建設的態度；發現目前云南省大理白族自治州政府行政文化建設各方面存在的問題，并針對相關問題提出戰略性的對策建議，以期提高云南省大理白族自治州政府行政文化建設水平，促進政府行政運行體制合理化，增強民族認同感、國家認同感和政府認同感，從而促進政府治理能力和治理水平現代化。

二、調查對象

此次調查對象以云南省大理白族自治州的大理市喜洲鎮、洱源縣鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮的政府及事業單位工作人員，以及各地區的居民、游客作為此次調研的對象，其中以當地居民為主要調研對象。

三、調查方法

本次調查以問卷調查為主要形式，以實地走訪調查作為輔助方式，采用了非概率抽樣調查的方法。問卷調研對象分為兩部分，一部分選取云南省大理白族自治州的大理市喜洲鎮、洱源縣鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮這三個地區的政務工作人員，另一部分則選取這三個地區的居民及游客，通過隨機抽取調查對象并以當場發放問卷填寫與現場回收的方式開展問卷調研。針對這兩部分調研對象，問卷調查以行政事業單位工作人員為主，實地走訪調查則以社會民眾為主。三個地區共發放調查問卷600份，收回598份，有效問卷570份，有效回收率達到95%。除此之外，我們調研小組成員也實地走訪了大理白族自治州的大理市喜洲鎮、洱源縣鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮這三個地區，進行群眾社會調查，通過社會民眾了解現實情況，間接反映出政府行政文化建設的效率和效果，采取這種雙向調研模式，也旨在更全面的了解當地政府行政文化建設的現狀，理性分析并發現其存在的不足，客觀地提出建設性的解決對策。

四、調查內容

自黨的十七屆六中全會提出要“培養高度的文化自覺和文化自信”的要求之后，培養文化自信就上升到國家層面，與道路自信、制度自信、理論自信一并成為了建設中國特色社會主義事業的“四個自信”，隨著不斷強調促進國家治理能力和治理體系現代化，行政文化作為文化在政治領域的體現，其建設發展對于政府行政人員價值觀、行政作風、行政決策以及行政行為等方面都會產生深遠的影響。因此，本次調研活動主要調查了目前云南省大理白族自治州的大理市喜洲鎮、洱源縣鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮政府行政文化的建設現狀，行政事業單位工作人員對于建設行政文化的理解，社會公眾對于政府行政文化建設的看法和反饋等內容。根據調查數據以及相關內容，提出關于促進政府行政文化建設的對策建議，提高政府行政效能，改善政府行政作風，促進政府決策科學化合理化，致力于構建一個行政親民、行政為民、行政利民的高效率政府。

五、調查結果及分析

（一）政府行政人員行政工作行為分析

根據調查結果顯示，所收集的570份調查問卷中有192份政府行政人員問卷，在這192名政府行政人員中82有名（42.71%）在日常政務處理中使用漢語，110名（57.29%）使用本地區方言，由此可見，對于作為少數民族地區之一的大理白族自治州的地方鄉鎮來說，由于日常政務工作的受眾對象絕大多數是本地區少數民族群眾，為了方便政府政務工作的順利開展，政府工作人員不會完全采用漢語進行溝通交流，他們更多會使用本地區的方言進行溝通交流

（二）政府行政人員對于文化、行政文化的理解

通過對調查問卷的分析整理，根據調查數據顯示，政府行政人員對于文化、行政文化都具有一個清晰的認知，在被調查的192名政府行政人員中，126名（65.62%）認為文化對于一個組織、民族乃至國家的發展是非常重要的，59名（30.73%）認為文化在組織、民族乃至國家的發展中是重要的，而認為文化不太重要的只有7名（3.65%）。

（三）政府行政人員認為影響行政文化的因素

通過分析數據，政府行政人員認為影響行政文化的因素主要有政府部門規章制度、公務員素質和政務人員工作氛圍和工作環境。192名政府行政人員中有156名（81.25%）認為政府部門規章制度會影響行政文化；有149名（77.6%）認為公務員素質會影響行政文化；有111名（57.81%）認為政務人員工作氛圍和工作環境也是影響行政文化的重要因素；而類似于宗教、少數民族本土文化等這類因素則在政府工作中影響不大，對行政文化建設的影響比重也不大。endprint

（四）政府行政人員認為行政文化的重要性程度

據調查顯示，行政文化在整個行政發展過程中的地位是很重要的，192名被調查者中有58.7%的政府行政人員認為行政文化在整個行政發展過程中是非常關鍵的，有38.3%的政府行政人員認為行政文化在行政發展過程中的地位是日益重要，而僅僅只有3%的被調查者反映不太清楚行政文化的重要性。

（五）政府行政人員對于民族區域自治地方行政文化建設的理解

據調查顯示，民族區域自治地方行政文化建設與其他地區行政文化建設相比，民族區域自治地方的行政文化建設具有特殊性，其特殊性體現在民族區域自治地方行政文化建設要以結合民族政策、促進民族團結為重要工作態度，同時還要尊重和符合少數民族傳統與風俗。192名被調查的政府行政人員中有73.5%認為民族區域自治地方行政文化建設要以促進民族團結為重要工作；有68.7%認為民族區域自治地方行政文化建設要結合民族政策；有55.8%認為民族區域自治地方行政文化建設要尊重和符合少數民族傳統與風俗。

（六）政府行政人員對文化自信作用的態度

此次調查數據顯示，行政文化作為文化在政治領域的體現，強調文化自信對于建設政府行政文化也是很有幫助的。在192名被調查者中，98名（51.04%）認為強調文化自信有助于政府行政文化建設，75名（39.06%）認為文化自信對于行政文化建設會有一點幫助，只有19名（9.9%）對于這個問題不太清楚。

（七）社會公眾接觸到的政府公職人員

通過分析數據可知，對于社會公眾來說，日常生活中最常接觸到的政府公職人員主要是居（村）民委員會和鄉鎮政府。在所調查的378名社會公眾中，177名（46.83%）表示最常接觸到居（村）民委員會人員，159名（42.06%）表示最常接觸到鄉鎮政府的公職人員，另外，僅有42名（11.11%）表示經常接觸到縣級政府的公職人員。

（八）社會公眾對本民族文化的認同程度

調查結果顯示，對于民族區域自治地方而言，有高達95%的少數民族人民居住在此，而在被調查的378名社會公眾中，186名（49.2%）非常認同本民族文化，113名（29.9%）比較認同本民族文化，79名（20.9%）對于本民族文化認同感一般，而不太認同和不認同的人幾乎沒有。

（九）社會公眾對政府行政效率評價

據調查數據反映，25名（6.61%）對目前政府行政效率以及服務水平非常滿意，101名（26.72%）對政府行政效率的評價是比較滿意，124名（32.81%）認為政府行政效率以及工作人員服務水平一般，95名（25.13%）對政府行政效率水平不太滿意，甚至有33名（8.73%）不滿意目前政府行政效率以及工作人員服務水平。

（十）社會公眾對政府行政決策參與度分析

針對此次調查問卷的數據分析，反映出378名被調查的社會公眾中，有29名（7.67%）經常參與政府行政決策過程，有86名（22.75%）偶爾參與政府行政決策過程，有149名（39.42%）幾乎不參與政府行政決策過程，另有114名（30.16%）從不參與政府行政決策過程。

（十一）社會公眾反映目前政府行政機關及其工作人員存在的問題

通過社會公眾反饋的數據可知，絕大多數群眾反映目前政府行政機關及其工作人員存在最大的問題是行政執行效率不高，比例高達76.22%；職能缺位、互相推諉的問題也是比較嚴重，占55.7%；除此之外，政府行政人員人浮于事、不作為也是一個較大的問題，占48.67%；而反映的行政程序不透明、不規范的問題，比例占到34.35%；除了這幾方面的大問題，還存在多頭執政、行政理念保守等問題。

（十二）社會公眾對政府行政人員行政素質評價

通過分析調查數據可知，政府行政人員的行政思想、行政價值觀以及行政人員的素質水平都會反映在行政文化上，對于所調研的三個地區來說，行政人員整體思想覺悟、素質水平都比較高，378名社會公眾中有68.98%認為政府行政人員整體素質水平較高，26.4%認為政府行政人員素質水平一般，僅有4.62%認為目前政府行政人員素質水平不高，有待培養提高。

（十三）社會公眾對于政府電子政務平臺建設情況反饋

根據數據分析結果，目前政府電子政府建設效果不佳，絕大多數社會群眾會通過政府網絡平臺了解到政府的工作動態以及政策信息，378名被調查者中有6.62%的群眾會經常通過電子信息化平臺獲取所需的信息政策，25.86%的群眾偶爾會通過電子信息化平臺獲取所需的信息政策，48.73%的群眾幾乎不從政府電子信息化平臺上瀏覽政府政策信息，還有18.79%的群眾從來不登錄政府電子信息化平臺。除此之外，從社會群眾反映的政府電子政務建設情況來看，地方政府的電子政府建設還有待加強，15.4%的被調查者反映政府電子政務建設速度較快，55.67%的群眾反映政府電子政務建設速度一般，17.6%的群眾反映政府電子政務建設速度較慢，另有11.33%的群眾反映甚至不知道政府電子政務網絡平臺的建設，認為政府幾乎沒有開展這項工作。

針對大理白族自治州的大理市喜洲鎮、洱源縣鳳羽鎮、巍山彝族回族自治縣南詔鎮這三個地區的政府行政文化建設研究，不僅通過問卷設計進行調研，還進行了對社會公眾實地的走訪調查，根據訪問情況分析，目前大理市各級政府的工作重心是洱海的治理保護工作，并有針對性的提出“洱海保護七大行動”方案，對于政府整治洱海的行動，大理社會公眾持贊同支持的態度，并且認為很有必要，但對于政府部門的治理措施、執法措施以及監管措施則有待調整改善。

六、結論及建議

（一）結論

1.存在官僚主義行政文化現象。行政文化作為行政體制制度中的核心要素，影響著整個行政組織的決策制定過程，行政文化是組織內無形的理念、思想以及價值觀，具有持久性、穩定性、指導性，它會引導行政主體的行政工作人員做出某些行為，并使這些行為達到行政組織的整體目標，以滿足行政客體人民群眾的需要，也就是說組織內的行政文化會影響行政人員制定決策，而決策的制定是為了人民、利于人民，但目前的現狀是政府制定政策常常脫離人民，受官僚主義影響，行政官員往往人浮于事、互相推諉，行政決策的制定也反映不了人民最根本的訴求，以至于行政效率低下。endprint

2.保守主義行政文化現象嚴重。隨著政府行政改革的不斷深入發展，行政組織需要緊跟社會發展的需求不斷變化調整，而行政文化的建設也應滿足社會發展變革的需要，具有時代性和創新性，但目前由于受到傳統思想的影響，固步自封，封閉保守，行政人員的思想僵化，不愿或難以接受新鮮事物，對信息化技術在政治領域的應用缺乏全面認識，害怕和拒絕改變，因此政府電子政務的建設效果不如人愿，導致傳統行政文化阻礙開放型行政文化的建設發展。通過此次調研發現，鄉鎮級及以下政府電子政務建設效果不明顯，大部分人民很少通過電子信息平臺與政府行政人員進行信息溝通和反饋，沒有最大限度的發揮信息化技術的作用。

3.缺乏建設行政文化意識。行政文化不僅影響政府行政工作人員的行政行為方式、行政作風，而且會影響行政組織運行、行政體制建設，近年來，由于行政體制制度中過分強調制度建設，而忽略了行政體制內部價值、理念、思想塑造等問題，缺乏建設行政文化的意識，導致行政文化建設滯后，行政文化難以匹配現行的行政管理制度對于文化的需求，進而制約著行政體制改革的效果和質量。在此次調研中就發現，雖然大多數政府行政人員都明白行政文化建設的重要性，但很少有人能給出清晰的行政文化概念，政府部門難以有特色的行政文化來引導和制約行政人員的價值取向和行為方式。

4.行政文化建設忽略區域文化特色。行政文化建設不是一成不變的，它沒有全國統一的模板，各地區各部門的行政文化建設方向都各不相同，每個地區的政府行政文化建設都要結合當地文化特色，從風土人情、傳統習俗到宗教信仰，尤其是在少數民族區域自治地方更要注重行政文化建設的特色性，尊重民族傳統與風俗，這樣政府行政部門制定政策才能更好的反映民生、服務人民，方便政府工作的開展。然而經過此次調查，我小組分析發現，作為少數民族聚居地區，政府部門鮮少組織與當地民俗相關的群體活動，除一些大型的民族節日，其他的社會民族活動基本上是群眾自發組織參與，這間接反映出政府部門行政文化建設的不足之處。

（二）建議

1.加強政府行政理念、行政價值、行政作風以及行政行為規范建設。行政文化的建設工作集中體現在政府行政理念、行政作風、行政價值以及行政行為規范這四個方面，行政理念規范行政文化的屬性和特征，行政價值決定行政文化的方向和性質，行政作風是行政文化的表象和外化，行政行為規范則是行政文化的法制化體現，因此，促進大理白族自治州地方政府行政文化建設應著重從這幾個各方面入手，提高政府辦事效率，改善行政人員工作作風，建設科學合理的行政管理體系，從而促進云南省大理白族自治州政府治理能力和治理水平現代化。

2.提高政府行政人員素質水平，進行行政文化滲透。政府行政管理體制中的一個重要的行為主體就是政府行政人員，不論是政府的方針政策制定，還是政策的執行落實都是由政府行政人員來完成，而這些活動都是在無形的行政文化引導下完成的，因此，政府行政人員就在建設政府行政文化的過程中顯得尤為重要，通過提高政府行政人員的整體素質水平，尤其是行政管理人員，不僅在一定程度上會改善政府工作人員的工作作風，也有利于提高對國家政策方針的理解水平，從而進一步固化行政文化建設能力。

3.建設開放型政府行政文化。隨著當今社會各種主流思想文化的傳播，在建設行政文化的過程中不能固步自封，自我封閉，拒絕接受改變，行政人員不能思想僵化，一直依靠守舊的傳統行政文化進行行政管理體制建設，在面對時代多種文化思潮的沖擊，也要善于思考和改進，接受積極的、先進的、促進社會發展的新思想，抵制落后的、腐朽的、與社會發展背道而馳的思想滲透，在接受新思想、新文化的傳播的過程中，建設開放型政府行政文化，突出時代特色，又能順應人民需求適時調整，只有這樣才能提高政府行政效率和水平，而對于大理白族自治州這樣一個各種少數民族文化相互交織的地區來說，政府更應注重建設開放包容的政府行政文化。

4.行政文化建設要結合地方民族文化傳統。云南省大理白族自治州是一個少說民族聚居的地區，當地居民多數以少數民族為主，并堅持各自民族的宗教信仰，政府在建設行政文化的同時就不能忽略民族地方文化特色，而應了解并尊重當地各少數民族文化，堅持以促進民族團結為主要工作態度，這一點則是民族區域自治地方與其他地方行政文化建設的不同之處，在充分尊重少數民族文化的基礎上建設政府行政文化，更有利于增強民族認同感、國家認同感，從而促進少數民族地區大發展大繁榮。

5.建設生態型行政文化。生態型行政文化是建設生態型政府的前提和基礎，也是目前大理白族自治州急需面對和開展工作的方向之一。生態型政府是與西方學者提出的建設“綠色政府”相對應的創新式理論概念，以促進人與自然和諧為核心、以遵循生態發展規律為原則、以實現人與自然和諧共處為目標，并將這種原則和目標體現在政府的理念、價值觀和文化之中，指導政府行政人員履行行政職能、制定行政政策、開展行政活動，而生態型行政文化則是建設生態型政府的前提和基礎。生態型行政文化一旦形成，就具有穩定性、指導性和持久性，它會引導政府行政人員樹立生態理念，培養公民的綠色環保觀念，形成組織內部行政人員與組織外部社會公眾共同進行生態保護的系統網絡，從而實現生態善治。而對于大理白族自治州而言，洱海治理是目前政府工作的熱點和焦點，為了使洱海治理工作進行的更加完善順暢，當地政府強調建設生態型行政文化是十分有必要的。

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基金項目：云南大學研究生科研創新基金項目資助；云南大學第八屆研究生科研創新項目資助“文化自信背景下云南省大理白族自治州行政文化建設的研究”階段性成果。

作者簡介：呂瑾（1993-），女，河南永城人，碩士研究生，主要從事地方政府治理、行政發展研究；王璐（1993-），女，甘肅民勤人，碩士研究生，主要從事地方政府治理、少數民族自治地區行政文化建設研究；盧祖松（1992-），男，云南曲靖人，碩士研究生，主要從事地方政府管理、公共政策研究；張楠（1995-），女，山西陽泉人，碩士研究生，主要從事地方政府治理、公共經濟學研究。endprint