論民間規范在治安治理中的多重價值

□盧雪瀾

（中國人民公安大學，北京 100038）

論民間規范在治安治理中的多重價值

□盧雪瀾

（中國人民公安大學，北京 100038）

當前，我國進入治安治理新時期，而對社會行為具有規定性作用的治安規范仍處于治安管理階段，難以充分運用各類社會資源，激發多元治理主體的積極性。適應社會發展現狀的、一元多層級、開放共治的治安規范體系亟待構建。民間規范作為新時期規范體系中的重要內容之一，有利于完善治安規范體系，進行治安前置預防，以最小損害實現治安維護，在治安治理中具有多重價值。

民間規范；治安治理；體系完善；損害最小；前置預防

2016年全國社會治安綜合治理創新工作會議明確了社會治理模式從治安管理發展到治安治理，也對治安治理新時期規范體系的重構提出了新的要求。治安治理強調充分運用包括制度資源在內的各類社會資源構建法律主導下包括“軟法”在內的多層級、開放共治的治安規范體系，以期實現最小化損害下社會發展和公共利益最大化。然而，作為治安規范體系重要內容之一的民間規范卻長期被忽視。事實上，民間規范在維護社會秩序，塑造內化于心的公民意識起到很重要的作用。民間規范因其靈活多樣、開放民主的特性，相對于“硬法”而言更適應社會治理需求。在法學界，有關“軟法”在“公域之治”具體范疇和價值的研究已較為成熟，而在治安學界，有關民間規范價值的研究尚處于空白狀態。基于以上背景，筆者擬對民間規范在治安治理中的多重價值進行研究，以期為治安規范構建提供一定的理論支撐和實踐指導。

一、民間規范有利于完善治安規范體系

所謂民間規范包括禁忌、習俗、習慣法、道德、宗教，還有行業規范等，即非法定主體（主要是社會組織）用以內部建立原生秩序的有利于社會秩序穩定的自治規范。民間規范有利于治安規范體系的完善，正如龐德在談到社會控制的各種手段時所述：“在我們生活的地上世界里，如果法律在今天是社會控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持;而如果它不能再得到有組織的宗教和家庭的支持的話，那么它就更加需要這些方面的支持了。”[1]治安治理強調充分運用包括制度資源在內的各類社會資源，重視公民的參與和共識，在平等的多主體協調合作的管理過程中實現最小代價下的社會發展。在社會轉型期，社會失序問題時有發生，這是由于作為治安秩序基礎的原生秩序①和治安基礎秩序②不穩定，因而對原生秩序和治安基礎秩序具有規定性的民間規范應當受到重視，從而完善治安規范體系。

迪爾凱姆認為“失范指沒有行為規范或標準，或即使有也不甚明確，或互相抵觸的社會結構或個人品行。失范可能是由于相互矛盾的規范使人不知所措，也可能是由于根本沒有規范而造成的。”[2]我國處于社會轉型時期，各類失序問題頻發，究其原因是治安管理模式下的社會規范體系已經滯后于社會發展情況，難以發揮對社會秩序的規定性作用。

何為社會規范體系？如圖1所示，根據福山對于社會規范的劃分，其產生有兩個最基本方式：等級制方式和自發性方式。[3]其中，大部分社會規范的產生和推行是由左側橫軸的等級制方式自上而下進行的。而某些社會規范也可以自下而上產生，這種規范雖然有限，但是對于維護社會秩序卻非常有效，圖1中的右側橫軸就是此種規范類型。福山還在上述情況下附上另外一種連續體，即通過理性選擇產生的和那些最初并不合理但被社會繼承下來的規范連續體。他把兩個坐標軸結合起來，得出了一個有四個象限的矩陣，說明社會規范產生的可能類型，即根據上述象限，規范可以來自理性的、制度的選擇，也可以是理性的自發協商的結果，或者是從非理性制度自發產生出來的。他認為這四個象限對新規范的產生都是重要的，社會規范的產生沒有確定、固化的模式，它是隨著社會的發展而不斷變化的。

圖1 社會規范體系③

對于社會規范，在中西方社會治理的歷史傳統中，各象限規范所起的作用則有所不同。“準確地說，法律在中西方社會控制體系中的地位不同。如果把西方社會控制的原理稱之為‘法治’，那么在社會控制的主體性的意義上，就可以把中國傳統的社會控制模式稱之為‘人治’，情—理—法，三位一體的秩序原理與社會控制體系，就是中國社會經過五千年歷史錘煉形成的人文智能。”[4]在社會各方面因素影響下，長期以來，中西方用以進行社會控制的規范類型有著較大的差異。在中國古代社會，以“禮”等道德規范為中心的社會規范體系長期居于主導地位。由于歷史發展的慣性，在中國廣大農村地區、城鎮及城市老城區，道德規范在人們社會生活中仍具有較大的作用，有時甚至起到決定性作用。因此，在上圖第三、第四象限中，由非理性方式形成的、歷經錘煉和優化的社會規范的作用不容小覷。

具體而言，在治安治理中，具有規定性作用的社會規范就是治安規范。民間規范作為治安規范“人文智能”的重要一環，是圖1的第一、第四象限中，由自發方式產生的理性或者非理性的、與人們生活密不可分的、用以規范和引導人們行為的治安規范。在治安學中將治安規范劃分為國家規范和民間規范，其中民間規范包括禁忌、習俗、習慣法、道德、宗教，還有行業規范等，即非法定主體（各類社會組織）在內部建立原生秩序的有利于社會秩序穩定的自治規范，與人們日常生活秩序和控制文化的形成息息相關。正如學者所述“治安規范的制定和實施要與社會的發展密切聯系……治安規范的相對性表明，社會發展越快，其內容變化越快，應及時地建立和修改社會的治安規范，以適應社會的發展。”[5]治安管理模式下的治安規范以圖1中第二象限的“硬法”為主，僅是由權威在社會出現較嚴重的失序現象后被動應對，較為滯后。而治安治理關注社會動態發展及風險防控，關注基礎性的、危害性相對較低而可能惡化的事件，涉及內容廣泛而復雜，亟需各類能較快適應社會發展需求的治安規范支持，從而完善社會治理規范體系。在中國社會治理的歷史傳統中，民間規范關注人們日常行為，在主體與實體的互動中能更好地根據社會現狀做出相應的規范調整，與社會秩序穩定和控制文化的形成息息相關。重視民間規范的作用，用人們易于接受的方式規范和引導其輕微越軌行為，有利于治安規范體系的完善，形成在法律法規主導下，一元多層級、分層治理的合理的治安規范體系。

具體而言，在治安治理過程中，不同層級的治安規范就像用以度量和規制因危害性程度不同的具體事件而密度不同的濾網，法律這一密度最小的網作為最重要的一元與其他密度不同的各層規范共同規制各類越軌行為。治理主體在運用治安規范規制具體事件時，將層層治安規范作為濾網來衡量事件的危害性，根據具體事件被哪一層級的規范濾出，就適用哪一層級的治安規范。首先，在此規范體系中，法律作為社會的最后一道防線，是最重要的且最為稀疏的濾網，濾出并進行規制的是對社會危害性程度達到應受法律懲罰程度的行為，而其他未達到此級別危害性程度的越軌行為都能通過此濾網，無需受到法律規制和懲罰。其次，下一層級的濾網較為密集，濾出需要國家力量介入、但尚未構成犯罪的行為，如治安管理處罰規范就是此層級的濾網，作為密度較小的濾網，過濾并規制危害性程度構成違法而尚未達到犯罪的行為，其他尚未達到違法程度的行為都能通過此濾網。最后，再下一層級的濾網最為密集，規制的是危害性程度較小、無需國家強制力量介入的輕微越軌行為，民間規范就是此層級的治安規范。如民間規范中的行業規范就是相對柔和的規范——作為密度較大的網，行業規范過濾出危害性程度較輕的違反行業規定的行為，此層級的輕微越軌行為多數只是依靠公序良俗而產生的社會輿論以及群眾發揮自治力量的方式進行規制。當前的治安治理，除了法律法規此類密度較小的“硬法”外，也需要與各類社會行為危害性程度相適應的、有針對性的民間規范在行為危害性較小的階段就將其過濾出并進行規制，與其他社會規范共同發揮制度優勢，在治安治理新時期形成一套完善的治安規范體系。

二、民間規范有利于以最小化損害維護治安秩序

治安規范具有規定性，賦予社會主體行為的邊界，是主體和實體間相互作用、相互妥協的產物，有利于緩解兩者的矛盾從而維護社會秩序動態穩定。“社會轉型時期的社會失序，從各個角度都可以找到解釋的理由，但這些解釋都無法繞開制度層面的解釋，雖然我們不能一概地認為所有的失序都是由制度的缺失造成的，但是，制度的缺失卻必然會產生社會失序現象，制度的缺失也可能不是某一種社會事實的直接原因，但它卻可能決定了某種原因在其中起著根本作用。”[6]當前，我國處于社會轉型時期，舊的社會秩序和信仰、價值觀被打破，各類社會問題頻發，究其原因是具有規定性的治安規范仍是適應治安管理階段的治安規范，難以充分調動和運用社會資源參與治安治理，無法以較低的社會轉型代價來建立適應社會發展現狀的價值觀念和內在秩序。

治安管理和治安治理中的治安規范具有較大的區別。如圖2-1所示，在治安管理這一具有計劃經濟時期色彩的社會治理方式中，權威是一元主體，通過法律法規等“硬法”以及行政命令等較為單一、封閉的規范單向規制客體危害性較大的違法、犯罪行為。這是在行為已對社會造成較大的危害后果之后，權威再施行規制與懲罰的社會治理模式，此種治理模式及適用的治安規范已滯后于社會發展。而在圖2-2中，治安治理是治安主體（包括國家治安主體和社會治安主體）運用開放、多層次的“硬法”與“軟法”相結合的治安規范對治安實體進行規制，而治安實體也通過參與對多層級規范的制定和修改來制約權威，充分發揮治安實體的積極性和主動性，三者間形成良性的社會互動。我國當前的治安規范仍是適應治安管理階段的治安規范，過于強調上圖中第二象限的（社會規則、正式法律等）國家為主體引導的規范，注重規制現存危害性較大的行為而不注重對輕微越軌行為的引導，忽視其他象限的規范在治安治理中的作用，尚未形成對不同危害性程度的行為分層級治理的治安規范體系。

圖2-1 治安管理示意圖

圖2-2 治安治理示意圖④

結合國情而言，我國的發展具有后發型現代化 “一攬子解決”的特點:“在歐洲和美國，現代化進程已經持續了幾個世紀，在一個時期內只解決一個問題或應付一項危機。然而，在非西方國家的現代化進程中，中央集權化、國家整合、社會動員、經濟發展、政治參與以及社會福利等諸項問題，不會依次，而是同時出現在這些國家面前。”[7]在這樣面臨需要“一攬子解決”社會問題的轉型時期，仍以權威單向通過治安規范規制客體的治安管理的方式已經難以適應社會需求。只有運用治安治理模式，治安主體運用規范對治安實體進行規制，治安實體也通過規范的制定和修改來制約權威，兩者形成良性互動，才能充分調動和運用社會資源參與治安治理，以最小化損害來在后發型現代化國家實現“善治”。

想以最小化損害維護治安秩序，應當綜合利用民間規范在內的多種制度資源，不能將治安規范只局限于立法機關創制“硬法”之上。在治安治理中，民間規范作為相對“硬法”和其他規范而言較為柔和的、強制性低的治安規范，可用對社會傷害較小而人們易于接受和樂于維護的方式對輕微越軌的行為起到相應的矯正作用。正如“斯拉格”理論⑤以及路徑理論⑥所體現的智慧，在治理過程中，應當尊重和激發人們應對社會變化時的創造力和對制度的反作用力，善于發現有益于秩序穩定和社會發展的民間智慧。治安治理規范應汲取“給人自由，任其選擇”治理哲學的智慧，制度化歷史傳統中人們自行選擇、自發形成的規范中有利于社會治理的民間規范，從而盡早介入、干預治安治理中難以判定和規制的輕微越軌行為，激發人們的自主性和創造性，實現最小社會成本情況下的社會利益最大化，為治安治理提供良好的基礎。

想以最小化損害維護治安秩序，就應當運用民間規范等治安規范，盡早介入、干預，不放任“硬法”空白處的公民輕微違法行為，在付出轉型代價前就盡早解決社會治理隱患。治安學學術界對“治”“安”定義為：“治，從水從臺，意謂水從臺前流過，井然有序。安，從屋從女，即居家而安。”[8]而《說文解字》對“理”“病”解釋為：“理，治玉也。從玉里聲。良止切。”[9]“病，疾加也。從疒丙聲。皮命切”[10]即，理意為加工玉石，指善于遵循材質和花紋進行改造的過程，而病指疾痛加重后的癥狀。治理和治病中，治字的寓意其實是相通的，都意味著根據具體情況通過調理而使情況恢復平穩、井然有序。治安治理的過程同樣類似中醫治病調理的過程，都是在情況惡化之前或者初期，根據治理對象的情況，進行合理的調節來轉危為安。正所謂“上醫治未病，中醫治欲病，下醫治已病”。⑦治安治理過程正如醫術高明的醫生通過望聞問切觀察人體動態變化后，在人體尚未出現病情時，就通過中藥食療這樣無傷害且易于吸收的方式來調理五臟六腑，使人體保持健康。在名醫扁鵲與魏文王關于醫術的問答中，扁鵲就曾指出這樣的醫術相較拯救病人于病危時，是更為高明的。⑧同樣的，在治安治理中運用民間規范就類似于用中醫的食療法這樣并非藥物治療的方式，在社會尚未出現較嚴重的問題時，就根據社會現狀及時運用民間規范中的習俗、習慣法、行業規范等對社會傷害小的、人們易于接受的方式來規制人們的輕微不良行為，調節社會矛盾，盡早恢復治安秩序穩定。

雖然治安學界對民間規范等非正式制度的研究仍然較少，重視不足，但法學界的一些學者已經特別重視這方面研究。正如科斯定理揭示的，“用推崇法律至上的法治代替人治，固然有多種正當性理由，其中一個最重要理由就是能夠對主體行為選擇提供更確定的預期，從而有利于降低整個社會的交易費用，進而優化社會資源的配置。”[11]將民間規范中有利于社會治理的部分納入治安規范，明確和肯定其作用，補充“硬法”的不足及不能規定之處，將使人們有更為明確的行為預期和更為全面的行為指導。“法，無論如何廣泛也不能包括人們的所有一切行為和人們之間的所有一切關系，而且法本身也沒有提出過這樣的目的。相反的，法在許多場合有意讓社會倫理道德充當調整者。”[12]治安治理不同于治安管理這種單向、片面的管理方式，而是遵循社會的“材質和花紋”，在事件惡化之前就進行合理的調整，涉及社會的方方面面，內容廣泛而復雜。在此嬗變中，為了降低社會轉型成本，治安規范深度、廣度和范疇有了較大的發展。民間規范作為人們有針對性地預防和處置組織內部治安問題的自治規范，主要規制“硬法”無法觸及的領域和難以規制的輕微違法的事件。在治理過程中，民間規范具有較大的制度優勢，它用人們更易于接受、樂于維護的方式，在社會付出較大的轉型代價前就及時處置隱患，有利于以最小化損害維護治安秩序。

三、民間規范有利于治安前置預防

治安治理對社會的調控是全過程的，更為注重風險社會中的前置預防，民間規范與其內涵具有一致性，在治安前置預防中發揮重要作用。治安治理相較治安管理，更注重在風險社會中順應社會發展具體情況，通過合理的、一元多層級的治安規范體系做好防控，在日常治理中調動人們和組織的自治積極性去規范行為，從日常習慣引導形成控制文化進行前置預防，而不是在犯罪行為發生、造成一定的危害結果后再用法律進行規制、懲罰。民間規范作為治安本土資源，源于人們自治和社會長期發展過程中形成的公序良俗和道德，是長期錘煉形成的“人文智能”中自下而上、規范人們日常輕微越軌行為的制度，更容易被人們理解、接受和執行，從而內化為自覺習慣，形成控制文化，有利于治安前置預防。

治安治理對社會的調控是全過程的，注重從社會的治理基礎隱患處著手，在日常治理中規范、教育人的行為，在事件未惡化前就及時規制，因而亟待更合理的，多樣化、多層次的，民主的治安規范在日常治理中調動人們和組織的自治積極性，通過人們參與、作用于治安規范來反作用于治安主體，形成動態平衡的治安秩序。而治安管理則是在犯罪行為對社會治理造成不可逆的嚴重后果再用法律進行懲戒、處罰，被動地應對社會問題。因而治安治理急需民間規范這樣根植于日常治理、發揮人們自治積極性并且引導人們自發形成秩序感的治安規范來補充和完善其規范制度。民間規范作為實踐性的治安規范，產生于人們的生產生活中，是以理性或者非理性方式自發形成的，規制人們行為、維護共同區域或者組織內部秩序和利益的非正式的自治制度。正是由于其自生性、實踐性的制度特點，民間規范更關注治安治理和人們自治的現實需求，通過民主協商和溝通，以人們更易接受的方式修改和制定規范從而反作用于治理主體，做好前置預防，促進一定區域和組織內的秩序穩定。這與風險社會中治安治理的需求不謀而合。

民間規范等治安規范規制和防范輕微越軌行為和一般違法行為，引導社會自治，形成治安前置預防的控制文化，從而奠定良好的治安原生秩序基礎，這與“沙堆理論”犯罪防控的內涵不謀而合。“沙堆理論”認為：違法犯罪就像一個沙堆，呈“金字塔型”，其底層是城市違法行為或一般治安行為，中間層是一般犯罪或嚴重治安問題，上層是嚴重犯罪或者重大治安問題。頂層是特別嚴重的犯罪或特大治安問題。頂尖用鐵鍬鏟了，可以再生，而只有底座鏟了，才能使沙堆的體積減小。因此減少違法犯罪，必須從沙堆底層入手減少沙基，這樣整個沙堆自然就變小，沙堆的高度就會下降。[13]犯罪行為是一個動態發展的過程，沙尖（犯罪行為）起源于沙基（輕微越軌行為），若在行為只是輕微越軌行為并且有惡性發展傾向時不加以規制，放任輕微越軌行為不斷堆積和惡性發展，則沙基極易迅速增高，逐漸向危害性更高的層級發展，最終將惡化為對社會秩序危害性極大的沙尖犯罪行為。而當社會沙基數量較大卻未及時得到重視，未被合理有效的治安規范進行規制，即使這些沙基沒有快速惡化，也將給治安治理留下大量隱患并且增大防控難度，將使社會安全感降低并弱化治理基礎。而民間規范有力地激發了社會自治活力，以人們較易接受的方式，主動規制日常生活中容易被忽視、放任并且法律法規難以詳盡規制的輕微越軌行為，以秩序感和內化的控制文化引導人們理性自治，減少沙基的來源。這就像在沙基來源處種植無形的防護林，從根源處去防沙，減少輕微越軌行為的數量并且降低其進一步惡化發展的可能性，為治安秩序穩定提供良好的治安原生秩序及治理基礎。

四、結語

2016年全國社會治安綜合治理創新工作會議首次明確了社會治理模式由治安管理到治安治理的轉變，對社會治理規范體系的構建提出了新的要求，強調充分運用各類社會資源激發人們自治的積極性，構建適應社會發展現狀的、一元多層級、開放共治的治安規范體系。而在治安治理中，民間規范與治安治理所重視的前置預防內涵相契合，能有效地運用群眾易于接受、樂于維護的方式規制公民輕微越軌行為，有利于完善治安規范體系，以最小化損害實現治安秩序維護，為治安秩序穩定提供良好的治理基礎，與“善治精神”相契合，對治安治理有著理論和實踐上深遠的意義。

注釋：

①宮志剛及王彩元在《治安學導論》對治安原生秩序的論述。治安原生秩序是指社會治安主體依據民間治安規范控制非法定主體，是治安秩序的初始狀態，不一定符合國家意志和利益，需要國家規范引導。

②宮志剛及王彩元在《治安學導論》對治安基礎秩序的論述。治安基礎秩序，是國家專職治安機構以外的其他機構，依據治安法律以外的國家其他規范，控制間接影響治安的法定實體。在現實生活中的諸多治安問題，往往與其他行政機關的缺失、無效或混亂有密切關系。

③宮志剛在《社會轉型與秩序重建》一書論述了治安學規范體系的內涵，并根據其產生方式進行劃分，做出此社會規范體系的平面直角坐標系。平面直角坐標系即按照數學中對平面直角坐標系的規定以x、y軸為分界線，右上的稱為第一象限，左上的稱為第二象限，左下的稱為第三象限，右下的稱為第四象限。

④宮志剛及王彩元在《治安學導論》一書中對治安主體、治安規范、治安實體的涵義及三要素間關系進行論述，并做出此三要素相互作用關系的示意圖。

⑤美國學者弗朗西斯·福山在其《大分裂》一書中講述了“斯拉格”現象：美國華盛頓市郊，人們在交通高峰期選擇以結伴的方式乘坐陌生人的順路車回家，民間興起的這種交通方式大大減少了上路汽車的數量，緩解了交通擁堵，提高了通行效率。當地政府順勢將這段路的內車道設定為滿載車輛專用道，這種做法鼓勵了接班搭車的行為。

⑥羅培斯的美國加州洛杉磯迪士尼路徑設計被譽為世界最佳設計。在迪士尼正式動工前，秉承“給人自由，任其選擇”的做法，羅培斯先在空地撒下草種，等到整個樂園的空地被綠草覆蓋后，提前半年開放樂園，等草地被踩出許多有窄有深、幽雅自然的小道后，再依據這些小道設計路徑。

⑦此句出自多位先賢歷經多朝而著的《黃帝內經》，而當代名醫陸廣莘先生說：“上醫治未病之病，謂之養生；中醫治欲病之病，謂之保健；下醫治已病之病，謂之醫療。”用后現代醫學的說法，“上醫”屬于養生學，“中醫”屬于保健學，或都叫預防醫學，下醫才是今天理解的醫學。

⑧司馬遷在《史記·鹖冠子》中對扁鵲關于醫術高低的見解進行了如下記載。魏文王問扁鵲曰：“子昆弟三人其孰最善為醫？”扁鵲曰：“長兄最善，中兄次之，扁鵲最為下。”魏文侯曰：“可得聞邪？”扁鵲曰：“長兄于病視神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于閭。若扁鵲者，鑱血脈，投毒藥，副肌膚，而名出聞于諸侯。”即扁鵲認為，長兄在病情尚未形成，對人體無損害時就進行調理是最為高明的醫術，而二哥在病情只是對人體外部輕微損害的開始階段就進行治療，是較為高明的，而自己用切脈、開藥方、針炙這些方式治療已經較為嚴重的病情，醫術其實是最差的。

[1][美]龐德.通過法律的社會控制[M].北京:商務印書館，1984:33.

[2]簡明不列顛百科全書（第7卷）[M].北京:中國大百科全書出版社，1986:327.

[3]宮志剛.社會轉型與秩序重建[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004:163.

[4]宮志剛.社會轉型與秩序重建[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004:416.

[5]宮志剛.治安秩序結構研究[J].中國人民公安大學學報，2005（6）.

[6]宮志剛.社會轉型與秩序重建[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004:343.

[7][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].張岱云等譯.北京:華夏出版社，1988:3.

[8]宮志剛，王彩元.治安學導論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2015:1.

[9]陳昌治.說文解字（刻本）[M].卷七，疒部.

[10]陳昌治.說文解字（刻本）[M].卷一，玉部.

[11]羅豪才，宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學.2006（2）.

[12]黃素萍.倫理道德和農村青少年犯罪控制[J].青少年犯罪問題.1996（5）.

[13]宮志剛，邵亞茹.治安之道[M].北京：中國人民公安大學出版社，2016:6.

D631

A

1674-3040（2017）05-0063-05

2017-06-09

盧雪瀾，中國人民公安大學2015級治安學碩士研究生，主要研究方向為公安學。

郭建華）

○法學研究

主持人：潘晶安