構(gòu)建我國深海海底資源勘探開發(fā)法律體系的思考

張梓太

摘要：我國于2016年2月公布了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，這是我國作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國承擔(dān)該公約規(guī)定的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)的相關(guān)國家義務(wù)的第一步，也是重要的一步。該法中的諸多條款都是較為原則性的規(guī)定，需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。我國應(yīng)遵循科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、開放性原則，構(gòu)建以該法為基石的深海海底資源勘探開發(fā)法律體系，對(duì)勘探開發(fā)許可證、海洋環(huán)境保護(hù)、資料匯交和利用、應(yīng)急預(yù)案、深海公共平臺(tái)建設(shè)等制度作進(jìn)一步系統(tǒng)、具體的安排。這是我國履行國際義務(wù)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的舉措。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國海洋法公約；深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法；國家擔(dān)保制度；深海法律體系

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）11-0052-05

國際海底區(qū)域①（又稱“區(qū)域”或深海海底區(qū)域）蘊(yùn)藏著極其豐富的礦產(chǎn)資源，這些資源具有巨大的經(jīng)濟(jì)、科研、軍事價(jià)值。對(duì)這些資源的勘探開發(fā)進(jìn)行規(guī)制是《聯(lián)合國海洋法公約》（1982年12月通過，以下簡稱《公約》）的重要內(nèi)容。《公約》第11部分以及締約國達(dá)成的關(guān)于執(zhí)行該部分的協(xié)定對(duì)國際社會(huì)從事深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)作了基本規(guī)定，構(gòu)建了規(guī)制“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)的國際法律框架。《公約》第136條規(guī)定國際海底區(qū)域以及其中的資源都是全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，第156條第1款設(shè)立了國際海底管理局作為管制“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)的國際機(jī)構(gòu)②。國際海底管理局在《公約》的授權(quán)下出臺(tái)相關(guān)規(guī)則、規(guī)章和程序，履行管制“區(qū)域”資源勘探開發(fā)的職能。我國作為負(fù)責(zé)任的大國，理應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的深海海底資源勘探開發(fā)法律體系（以下簡稱深海法律體系）。

一、我國構(gòu)建深海法律體系的意義

1.履行國際義務(wù)

為了規(guī)范深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)，推進(jìn)深海科學(xué)技術(shù)研究和資源調(diào)查，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)深海海底區(qū)域資源的可持續(xù)利用，維護(hù)人類共同利益，我國于2016年2月公布了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱《深海法》），該法于2016年5月1日生效。《深海法》對(duì)深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的行政管制機(jī)關(guān)、勘探和開發(fā)許可證制度、承包者的權(quán)利和義務(wù)、深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)中的海洋環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)作出了相關(guān)規(guī)定。從國內(nèi)層面看，制定《深海法》是我國捍衛(wèi)深海利益的第一步，為受到我國擔(dān)保的承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)提供了法律保障；從國際層面看，制定《深海法》是我國對(duì)《公約》要求締約國承擔(dān)國家擔(dān)保義務(wù)③的回應(yīng)，是我國作為負(fù)責(zé)任大國承擔(dān)國際義務(wù)的體現(xiàn)。

就締約國的國家擔(dān)保義務(wù)而言，國際海洋法法庭海底爭端分庭針對(duì)瑙魯共和國代表團(tuán)向國際海底管理局提交的“就擔(dān)保國的責(zé)任和賠償責(zé)任問題請國際海洋法法庭海底爭端分庭提供咨詢意見的提議”發(fā)布了第17號(hào)咨詢案，對(duì)國家擔(dān)保義務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋：確保受其擔(dān)保的承包者的行為合規(guī)是擔(dān)保國的一種盡職義務(wù)，擔(dān)保國要采取一切合理措施，有效管控其管轄的人員；擔(dān)保國履行盡職義務(wù)的程度與深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)高低相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)較高的活動(dòng)（如開發(fā)活動(dòng)）需要更高程度的監(jiān)督；擔(dān)保國要通過制定法律法規(guī)和采取行政措施，確保承包者的行為符合《公約》、國際海底管理局出臺(tái)的規(guī)章以及其他國際法的規(guī)定；擔(dān)保國可以采取最佳環(huán)境保護(hù)措施，如要求承包者進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估等來履行盡職義務(wù)；擔(dān)保國在“區(qū)域”內(nèi)的盡職義務(wù)不會(huì)因?yàn)閲野l(fā)展?fàn)顩r不同而不同，即發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的擔(dān)保義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是一樣的；擔(dān)保國可能對(duì)其未履行盡職義務(wù)所造成的損害負(fù)責(zé)，但此種損害賠償責(zé)任非嚴(yán)格責(zé)任（strict liability），即擔(dān)保國可以以盡到盡職義務(wù)為抗辯事由，提出其無須承擔(dān)損害賠償責(zé)任。④在這種背景下，英國議會(huì)于2013年6月啟動(dòng)了對(duì)英國《1981年深海開采法律（臨時(shí)規(guī)定）》的修訂工作，2014年5月通過了英國《深海采礦法》。斐濟(jì)、捷克、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時(shí)、瑙魯?shù)葒乙碴懤m(xù)通過了本國管制國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)的法律。《公約》之所以要求締約國承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)，其根本目的并不是要締約國承擔(dān)被擔(dān)保的承包者造成的損失，而是要求締約國采取相應(yīng)的措施來有效管理和控制承包者的行為。僅從海洋環(huán)境保護(hù)的層面看，深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響還存在科學(xué)上的不確定性，一旦產(chǎn)生嚴(yán)重污染、干擾生態(tài)平衡，將對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生巨大影響，甚至造成不可恢復(fù)性損害。因此，從事深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)注重事前采取有效措施來防止環(huán)境損害事件發(fā)生，這符合《公約》規(guī)定的預(yù)防原則。

根據(jù)《公約》規(guī)定，締約國有義務(wù)確保其所擔(dān)保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局出臺(tái)的規(guī)章，締約國要通過制定國內(nèi)法以及采取相應(yīng)的行政措施來管控承包者的行為，因此，國家擔(dān)保制度是帶有濃厚的行政管制屬性的制度，其同民事法律中的擔(dān)保制度有著本質(zhì)區(qū)別。考察域外立法例可以發(fā)現(xiàn)，很多國家法律中規(guī)定的擔(dān)保制度都是通過事前設(shè)置一定的準(zhǔn)入條件，事中對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)承包者行為的有效管控。因此，國內(nèi)行政機(jī)關(guān)在深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)中承擔(dān)著重要角色。在國內(nèi)行政管制機(jī)構(gòu)的組成方面，各國立法一般有兩種做法：其一，將深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)管制事務(wù)納入既有行政機(jī)構(gòu)中，即擴(kuò)大既有管制機(jī)構(gòu)的職能。采取這種做法的國家有英國、新加坡等。其二，成立新的行政機(jī)構(gòu)來履行深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的管制職責(zé)。采取這種做法的國家有斐濟(jì)、湯加、圖瓦盧、瑙魯?shù)取?/p>

目前，在我國的實(shí)務(wù)操作中，國家海洋局下設(shè)中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)（簡稱中國大洋協(xié)會(huì)）辦公室，作為管理和監(jiān)督國內(nèi)主體在國際海底區(qū)域開展勘探開發(fā)活動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。中國大洋協(xié)會(huì)辦公室通過頒布和執(zhí)行相關(guān)條例、細(xì)則來嚴(yán)格管理和監(jiān)督國內(nèi)主體在國際海底區(qū)域進(jìn)行的與測量設(shè)計(jì)、活動(dòng)方案擬訂、探測設(shè)備選擇、樣本收集和采用有關(guān)的資源勘探開發(fā)活動(dòng)，確保相關(guān)活動(dòng)遵守《公約》和其他相關(guān)國際法律規(guī)定。⑤根據(jù)《深海法》的相關(guān)規(guī)定，中國國內(nèi)深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國務(wù)院海洋主管部門，其職責(zé)包括對(duì)深海海底區(qū)域資源調(diào)查、勘探、開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理；對(duì)申請者提交的材料進(jìn)行審查，對(duì)符合國家利益并具備國務(wù)院海洋主管部門規(guī)定的資金、技術(shù)、裝備等條件的，在60個(gè)工作日內(nèi)予以許可并出具相關(guān)文件；對(duì)承包者履行勘探、開發(fā)合同的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。⑥《深海法》設(shè)置了許可證制度來實(shí)現(xiàn)事前的準(zhǔn)入審查。該法第7條規(guī)定中華人民共和國自然人、法人或者其他組織在向國際海底管理局申請深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)以前，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院海洋主管部門提出申請；第8條第1款規(guī)定國務(wù)院海洋主管部門對(duì)符合相關(guān)條件并符合國家利益的申請予以許可和出具相關(guān)文件。從這兩處規(guī)定可以看出，《深海法》中許可證的種類包括勘探許可證和開發(fā)許可證。endprint

考察域外立法，斐濟(jì)、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時(shí)、瑙魯這九個(gè)國家都通過立法配合國際海底管理局協(xié)調(diào)和規(guī)范“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)，其中只有英國和德國的立法采取許可證制度而沒有提到國家擔(dān)保制度，其他七國的立法都對(duì)國家擔(dān)保制度作了規(guī)定（湯加、圖瓦盧的法律規(guī)定最為詳細(xì)，新加坡的立法中僅以一個(gè)條款作了籠統(tǒng)的規(guī)定）。因此，在國際層面，國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)的國家擔(dān)保制度是《公約》以及國際海底管理局出臺(tái)的規(guī)章中明確規(guī)定的；在國內(nèi)層面，大部分國家的立法中都規(guī)定了國家擔(dān)保制度。如此看來，《深海法》對(duì)國家擔(dān)保制度未作規(guī)定是否有違反國際義務(wù)之嫌，需要有關(guān)部門作具體解釋、說明。

《深海法》中雖然沒有提及國家擔(dān)保制度，但并不意味著我國作為《公約》締約國不承擔(dān)國家擔(dān)保義務(wù)。在《深海法》的制定過程中，為了避免使用“國家擔(dān)保制度”這一術(shù)語而與民事法律中的擔(dān)保制度相混淆，我國立法機(jī)關(guān)選擇了在該法中規(guī)定許可證制度。行政許可是行政管制中慣用的制度。通過對(duì)行政許可申請人的資質(zhì)、申請程序、權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定，許可證制度同樣可以實(shí)現(xiàn)國家管控的目的。《深海法》采取許可證制度的另一個(gè)原因，是考慮到許可證制度的靈活性。國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)制度必然會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，許可證制度對(duì)于促進(jìn)國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)制度建設(shè)的優(yōu)點(diǎn)在于：一方面，許可人和被許可人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系可以在許可證中載明，即使法律已經(jīng)規(guī)定了許可人和被許可人之間的權(quán)利和義務(wù)，雙方仍然可以根據(jù)實(shí)際情況在許可證中附加額外的權(quán)利和義務(wù)；另一方面，當(dāng)外部情況發(fā)生變化時(shí)，有關(guān)部門可以直接修改許可證中的條款而避免反復(fù)修法，從而保證國內(nèi)法律的穩(wěn)定性。⑦《深海法》的制定和執(zhí)行是為了“管控好、保障好、準(zhǔn)備好”我國深海海底區(qū)域活動(dòng)。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國有義務(wù)保證所擔(dān)保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局出臺(tái)的勘探開發(fā)規(guī)章。國際海底管理局已經(jīng)出臺(tái)了三個(gè)關(guān)于資源勘探的規(guī)章⑧，有關(guān)資源開發(fā)的規(guī)章正在制定中。

《深海法》是我國管制承包者進(jìn)行深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的基本法，然而，僅有《深海法》是不夠的。《深海法》中的諸多制度性規(guī)定都是籠統(tǒng)的、原則性的，需要有相關(guān)配套制度。我國需要建立一個(gè)完整的深海法律體系，進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)《深海法》規(guī)定的制度。這是我國承擔(dān)國際義務(wù)、規(guī)范受我國擔(dān)保的承包者從事深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的需要，也是我國捍衛(wèi)海洋權(quán)益、走向海洋強(qiáng)國的需求。我國制定《深海法》相關(guān)配套法律制度的出發(fā)點(diǎn)同制定《深海法》的出發(fā)點(diǎn)是一致的，都是為了實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)對(duì)我國承包者進(jìn)行深海活動(dòng)的有效管控，履行我國在國際法下的義務(wù)。

2.為我國深海資源勘探開發(fā)實(shí)踐提供法律保障

根據(jù)國際海底管理局2017年8月公布的數(shù)據(jù)，截至2017年1月20日，世界范圍內(nèi)同國際海底管理局簽訂并生效的勘探合同有26份，其中勘探多金屬結(jié)核的合同達(dá)到16個(gè)，勘探多金屬硫化物的合同有6個(gè)，勘探富鈷結(jié)殼的合同有4個(gè)。目前，我國在國際海底區(qū)域有四塊資源勘探海域，其中三塊是中國大洋協(xié)會(huì)作為承包者同國際海底管理局就多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼這三種資源簽訂的勘探合同。未來十年是深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)發(fā)展的重要階段，我國將繼續(xù)在深海海底區(qū)域積極進(jìn)行資源勘探開發(fā)活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)需求來看，我國在國際海底區(qū)域的資源勘探活動(dòng)越來越多，將來還要開展資源開發(fā)活動(dòng)，這些都對(duì)我國建立和完善深海法律制度提出了迫切要求。我國亟待構(gòu)建深海法律體系，為捍衛(wèi)我國深海權(quán)益保駕護(hù)航。

二、我國構(gòu)建深海法律體系的原則

國際海底管理局有關(guān)國際海底區(qū)域資源開發(fā)的規(guī)章以及其他管制措施有望在近幾年出臺(tái)，國際海底資源勘探的國際法律制度也將在未來幾年迅速發(fā)展和完善。部分承包者的資源勘探合同已經(jīng)到期并處于5年延期狀態(tài)，隨著深海科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，深海海底區(qū)域資源有望得到商業(yè)性開發(fā)。我國建立以《深海法》為基石的深海法律體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國際層面相關(guān)法律制度和資源勘探開發(fā)實(shí)踐的發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、開放性原則。

1.科學(xué)性原則

構(gòu)建深海法律體系應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合我國承包者的深海海底資源勘探開發(fā)實(shí)踐，以我國出臺(tái)的深海戰(zhàn)略規(guī)劃和《深海法》為基礎(chǔ)，遵循科學(xué)性原則。我國構(gòu)建深海法律體系應(yīng)具有一定的前瞻性。深海海底資源勘探開發(fā)的科學(xué)技術(shù)在迅速發(fā)展，日本已經(jīng)于2017年9月在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大規(guī)模試驗(yàn)采礦，這為日本進(jìn)行深海海底區(qū)域資源開發(fā)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。我國在深海海底資源勘探開發(fā)實(shí)踐方面也要更加積極。我國在構(gòu)建國內(nèi)深海法律體系的同時(shí)，要重視通過在國際舞臺(tái)上發(fā)揮作用來影響深海海底資源勘探開發(fā)的國際法律規(guī)則制定。

2.協(xié)調(diào)性原則

與其他國內(nèi)法相比，《公約》締約國制定的有關(guān)深海海底資源勘探和開發(fā)的國內(nèi)法的一個(gè)重要特點(diǎn)是：該法一定要同國際海底管理局制定的有關(guān)資源勘探開發(fā)的規(guī)章相銜接、協(xié)調(diào)，要處理好國內(nèi)法律中的國家擔(dān)保程序同國際法律中簽訂資源勘探開發(fā)合同等程序之間的關(guān)系。

國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)包括探礦、勘探和開發(fā)三個(gè)階段，涉及三方面主體，即擔(dān)保國（《公約》締約國）、承包者和國際海底管理局。這三者在國際海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是：國際海底管理局與締約國之間的義務(wù)是單向的，只存在締約國對(duì)國際海底管理局的義務(wù)，此種義務(wù)關(guān)系是規(guī)定在《公約》中的；國際海底管理局接受承包者的資源勘探開發(fā)計(jì)劃后，與承包者簽訂資源勘探開發(fā)合同，合同中載明雙方的權(quán)利和義務(wù)，此種權(quán)利和義務(wù)是雙向的；締約國與承包者之間的法律關(guān)系是通過其國內(nèi)立法及相關(guān)行政措施進(jìn)行規(guī)范的，其權(quán)利和義務(wù)也是雙向的。我國在構(gòu)建深海法律體系的過程中要把握好這三種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一方面，我國作為擔(dān)保國要采取措施管制承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)，使之符合《公約》和國際海底管理局出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章的規(guī)定；另一方面，我國不應(yīng)給承包者施加過多過重的義務(wù)，以免降低潛在承包者投入深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)的積極性。為了維護(hù)海洋權(quán)益，我國要為公、私企業(yè)和民眾積極投入深海海底資源勘探開發(fā)活動(dòng)提供一定的激勵(lì)，包括從稅收、信貸、政府采購等方面提供支持等。endprint