農村村級集體經濟：功能作用、現實困境、發展建議

劉曉玲 張 璐

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

農村村級集體經濟：功能作用、現實困境、發展建議

劉曉玲 張 璐

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

農村村級集體經濟在集體經濟中處于極為特殊的重要位置。它既是鞏固和完善農村統分結合雙層經營體制的前提，又是有效發揮村級組織功能的基礎，更是賦予農民更多財產權利、實現共同富裕的抓手。目前，我國農村村級集體經濟仍然明顯的薄弱。就當前而言，發展壯大農村村級集體經濟，具體要做好選對帶頭人、創新有效實現形式、改革集體資產產權制度、建立多方利益協同發展的分配機制等工作。

村級集體經濟 有效實現形式 集體資產權能

集體經濟是我國社會主義公有制的重要組成部分。從地域屬性來看，集體經濟分為農村集體經濟和城鎮集體經濟。相較而言，農村集體經濟因覆蓋面更廣、受眾人數更多成為了中央政策和理論界研究的側重點。農村集體經濟內部根據層次的不同又可細分為村級集體經濟和組級集體經濟。其中，發展壯大村級集體經濟是當務之急。

一、農村村級集體經濟的功能作用

農村村級集體經濟不論從制度層面、價值層面還是現實層面都具有重大的戰略意義。

（一）發展壯大農村村級集體經濟是鞏固和完善農村統分結合雙層經營體制的前提

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度是我國農村的基本經營制度。“統和分”的兩個層次分別是指集體統一經營、農戶承包經營。統分結合，相互作用、相互補充，缺一不可。改革開放以來的農村實踐證明，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。”[1]

具體來看，在“分”的層次上，大多數村集體經過一輪承包和二輪承包以后，“分”的發展比較充分。在“統”的層次上，就是要發展壯大集體經濟。這恰恰是現階段完善農村雙層經營體制的重點和難點。這是因為1990年代中期以來，無論是農業性質的集體經濟還是非農性質的集體經濟 （主要是指村辦集體企業）逐步開始衰落。再加上2006年農村集體提留的取消，農村村級集體的發展遭遇到了前所未有的挫折。[2]

其導致的結果就是統分結合的雙層經營體制變成了“分多統少”甚至“有分無統”，嚴重威脅農村統分結合的雙層經營體制的存在和發展。因此，發展壯大農村村級集體經濟有利于扭轉“統”的功能弱化的局面，真正實現“統和分”的良性互動。

（二）發展壯大農村村級集體經濟是有效發揮村級組織功能的基礎

一是經濟功能。發展壯大村級集體經濟是村集體經濟組織的最基本職能。集體經濟的強弱是衡量村集體經濟組織功能發揮到位與否的標準。因為村集體經濟組織是集體資產的所有者、管理者和經營者，也是集體經濟發展壯大的具體行使主體，是農村統分結合雙層經營機制中“統”的功能的具體承擔者。它存在的意義就在于做好集體資產的管理工作，使集體資產在有效保護的基礎上得到合理利用，以此確保集體資產的保值增值。這一過程也就是發展壯大集體經濟的過程。沒有了村級集體經濟，那么集體經濟組織就是無源之水、無本之木。

二是政治功能。發展壯大村級集體經濟是村黨組織有序運轉的物質保障。加強黨的基層組織建設必須有一定的經費作保障，如規范黨的組織生活、維持村黨支部的正常運轉、組織村民黨員進行議事議策等等都得需要一定的經費開支。在農村稅費改革以后，由于缺乏足夠的經費保障，許多村級黨組織建設不規范、活動不正常，導致凝聚力、號召力、戰斗力下降。少數地方的村級基層組織曾一度癱瘓。發展壯大村級集體經濟有利于農村基層政權的穩定、黨在基層執政地位的鞏固以及社會主義優越性在農村的體現。

三是社會功能。發展壯大村級集體經濟是村委會進行村民自治的經濟基礎。雖然村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織[3]，但是實踐中它卻是基層政權的延伸，承擔了很多行政性事務以及本村的公共事務和公益事業。離開村級集體經濟，村委會對于農民生產生活所需的各種公共服務，只能是“心有余而財不足”，村民自治也就難以落到實處。發展壯大村級集體經濟，就能夠變“輸血”為“造血”，充分發揮村級自治和提供公共服務等社會功能。[4]

（三）發展壯大農村村級集體經濟是賦予農民更多財產權利、實現共同富裕的實際舉措

如前所述，村民自治需要經濟基礎，需要一定的資金和財力的支持。這種資金和財力主要由三個部分構成：一是財政轉移支付資金；二是村級集體經濟收入；三是村民自籌。來自上級的補助往往是不夠的。因此，離開了村級集體經濟，村內各項事務的開支中除去財政轉移支付資金之外的差額部分就只能通過村民自籌來解決。而有了村級集體經濟，差額部分就能由集體經濟收入來彌補。這意味著村民負擔的減輕。同時，發展壯大村級集體經濟還意味著農民財產性收入的增加。在廣大農民普遍解決溫飽和基本生計的基礎上，如何共同富裕和縮小城鄉差距已經上升為現階段的主要矛盾。作為村集體經濟組織的成員，農民的財產權利主要有三項：集體土地的承包經營權、宅基地使用權和集體收入分配權。這三項財產權利都與村級集體經濟發展壯大息息相關，其中關系最為直接的就是集體收入分配權。只有村級集體經濟獲得了可供分配的盈余，才能進行分配，農民的集體收入分配權才能得以有效實現。正反兩方面的事實已經充分證明，“集體富，村民富；集體窮，村民窮。”因此，發展壯大農村村級集體經濟是改善農民福利、讓農民共享改革發展成果的具體方法。

二、農村村級集體經濟發展的現實困境

從1991年黨的十三屆八中全會確立“統分結合、雙層經營”的農村基本經營制度至今，我國農村村級集體經濟從歷史上最弱狀態逐漸呈回復態勢。但從全國來看，農村村級集體經濟的實力與中央的要求還有一定的差距，亟需重點解決。

（一）“空殼村”現象較為突出

“空殼村”一般是指集體經濟長期無經營性收入甚至負債累累、財政虧空的村子。“空殼村”的出現和形成已成為制約農村經濟發展和農民增收致富的重要因素。下表描繪了2011-2015年中國村級集體經濟發展的基本狀況。首先，從橫向對比來看。2015年，當年無經營收益的村數是32.3萬個，占統計總量的55.3%；當年有經營收益的村數是26.1萬個，占統計總量的44.7%。這說明，從全國面來看，集體經濟薄弱村占大多數，總體發展情況不容樂觀。其次，從縱向趨勢來看。在行政區劃調整下，建制村合并后，當年無經營收益的村數不是隨著建制村數量同步減少，而是不減反增。以占比指標來衡量，當年無經營收益的村占全部村的比重從2011年的52.%上升至55.3%。相應地，當年有經營收益的村數占比略減。“十二五”期間內，我國農村村級集體經濟的發展還處于低水平徘徊狀態，沒有形成穩定的收入來源。因此，各地方政府從2013年開始就實施建制村集體經濟收入 “破零”行動，但是收效如何還有待實踐檢驗。

（二）集體經營性收入普遍偏低

能否有穩定可靠的經營收入是村級集體經濟是否健康的主要標志。從表中可知，“十二五”期間，在當年有經營收益的村的內部，村級集體經濟年收入在5萬以下的村是主體。2011年，全國村級集體經濟年收入在5萬以下的村達到15.9萬個，占有經營收入的村數（27.9萬個）的57%；2015年，在5萬以下的村有12.7萬個，占48.7%。而與此同時，經過長期的發展積累，我國農村擁有了數額龐大的集體資產，其中，土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，大體上平均每個村是500萬。村級集體經營年收入5萬元以下，意味著這些村的集體資產投資回報率小于1%，遠遠低于同期全社會平均利潤率。具體而言，年收入5萬元以下的村集體經濟基本上是單純依靠山塘、灘涂、水庫、門面、老校舍、生產加工場地等集體資產出租。這種發展方式后勁不足，難以做大做強。一旦宏觀經濟波動，這些村很容易倒退至“空殼村”。

（三）發展不平衡現象較為嚴重

嚴重的兩極分化是我國農村村級集體經濟發展面臨的最大挑戰。從表中數據來看，我國農村村級集體經濟發展很不平衡。以2015年為例，村級集體經營收入達100萬元以上的村1.7萬個，而收入為0的空殼村卻有32.3萬個。這兩者的收入差距相當大。現實情況也是如此。與多數“空殼村”并存的是村級集體經濟營收過億、甚至百億的各大“名村”，最為典型的就是江蘇華西村。如此大的村級集體經濟營收差距，自然會對我國社會中貧富差距加大和基尼系數居高不下產生重要的影響。從地域上看，村級集體經濟實力強大的村主要分布在長江三角洲、珠江三角洲等經濟發達地區。這些村往往臨近縣城及交通便利、自然資源豐富。而中西部地區因位置偏遠、交通不便、資源缺乏導致村級集體經濟相當薄弱、發展滯后。

三、發展壯大農村村級集體經濟的對策建議

黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會都不斷強調，要“發展壯大村級集體經濟”。總結借鑒各地探索出來的有益經驗，具體要做好選對帶頭人、創新有效實現形式、改革集體資產產權制度、建立多方利益協同發展的分配機制等幾個方面工作。

2011-2015年中國農村集體經濟狀況表 （單位：萬個）

（一）選好農村集體經濟組織帶頭人是前提

有一個好的帶頭人對發展壯大農村村級集體經濟非常重要。一是選優配強支村兩委班子。支村兩委班子成員與村級集體經濟組織帶頭人有著不可割斷的、千絲萬縷的關系。雖然支村兩委班子并不是村級集體經濟的具體經營層，但是它對發展壯大村級集體經濟起著至關重要的作用。要打破行業、身份、地域的限制，不拘一格選用人才進入支村“兩委”，當好村級集體經濟發展的“護航者”。二是實行村級集體經濟組織運營決策與執行適度分開。借鑒國家對國有企業改革思路，變管資產、管經營為管資本、管決策，引進專業人才（村上能人、致富帶頭人、返鄉創業人員等）負責經營管理。三是定期組織開展村干部專題培訓。依托江蘇華西、山東壽光、市縣黨校、職業學院等培訓基地，分期分批組織集體經濟組織帶頭人到國內村級集體經濟發展好的地方參觀學習和掛職培訓，采取召開現場會、舉辦村級集體經濟發展論壇和組建村級集體經濟協會等方式，全面提升發展壯大村級集體經濟工作水平。

（二）創新農村集體經濟有效實現形式是關鍵

習近平總書記強調，要“積極探索發展農村集體經濟實力的具體形式和路子”。根據中央精神的要求，各地因地制宜，探索出了不同的發展模式。這些模式都是發展壯大農村村級集體經濟的可復制經驗。

一是“農業產業鏈服務型”。這種類型主要是以第一產業為基礎，進行產業鏈式發展。對于農業發展好的村，可以采取“支部+合作社（協會）+農戶”等形式，為農業企業、種養大戶等新型種養主體提供后勤保障、服務外包、勞務中介、農業生產等農業現代服務，增加集體收入。如湖南省湘潭縣利群生豬養殖專業合作社模式。他們按照企業方便、村民實惠、村級增收的原則，積極搭建公共服務平臺（中心），發展各類中介服務組織，為企業和農戶提供原料供應、技術指導、品牌注冊、市場信息、產品營銷、宣傳推介等有償服務，從而增加集體經濟收入。對于自然資源豐富的村，可以依托自然風光、鄉土文化、生態資源等優勢，開辦鄉村旅館、農家樂、民宿等項目，在旅游農業、觀光農業、休閑體驗農業上做文章，增加村集體資源開發收入和服務經營收入。

二是“土地集中型”。這種類型主要是在農戶承包土地這一核心生產要素上做文章。將土地作為村集體最重要的資源，走以地為媒、以地生財的路子。全體村民作為村集體經濟組織成員，在自愿的基礎上，采取反租倒包、土地入股等多種形式將土地集中起來，實現土地集中連片耕種，同時發展發展蔬菜、烤煙、干鮮果、花卉等優勢農業產業，增加村級集體經營性收入。

三是“集體資產盤活型”。這種類型主要是將農村集體現有的資源性資產和經營性資產盤活。其中，農村集體的資源性資產主要包括土地、山林、水面、礦產和“四荒地”等等；農村集體的經營性資產包括房屋、建筑物、機器設備、工具、集體企業、無形資產等等。對于資源性資產，可以采取村集體獨資、作價入股、使用權有償轉讓或者公開招投標等多種方式，進行開發利用。對于經營性資產，一是可以利用農村集體建設用地上的不動產來發展物業經濟。例如，在符合規劃的前提下，對集體舊的老辦公用房、會堂、學校、廠房、倉庫等房產進行改建，增加物業租賃收入。二是可以運營集體的各種無形資產。例如江蘇華西村、山西大寨村、安徽小崗村、河南劉莊村等等“名村”都用自己的村名注冊了商標，進行市場化的運作。

四是“城郊服務經濟型”。這種類型主要是給村域內的企業、村民提供服務。可以通過創辦物管公司、家政公司，為企業、村民等提供服務，以此來增加集體經濟收入。當然，這種發展模式只適合位于城鎮中心和城郊結合部的村，地域局限性強，在廣大農區難以實施。此外，還要積極探索通過村村聯建、村企合作，達到品牌整合、產業聚集、區域聯動的目的。總之，各地要根據自己不同情況采取不同模式。

（三）推進農村集體產權制度改革是基礎

1956年農業的社會主義改造以來，農村村級集體經濟的具體組織形態隨著經濟社會發展水平的變化而不斷調整完善。目前來看，在社會主義市場經濟條件下，多種形式的合作經濟、股份合作經濟是集體經濟具體組織形態的未來發展方向。產權清晰、權能完整是股份合作的基礎。基礎不牢，地動山搖。建立在產權清晰基礎上的合作制、股份合作制經濟，要求我們應加快農村集體產權制度的改革步伐。2016年12月底，中共中央、國務院引發了 《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。該文件的開篇語就是“為探索農村集體所有制有效實現形式……現就穩步推進農村集體產權制度改革提出如下意見。”由此可見，集體產權制度改革對農村村級集體經濟具體組織形態的重要性。只有在明晰產權歸屬的基礎上，完善集體資產權能，才能激活農村各類生產要素潛能。只有形成適合農村經濟發展的現代產權制度，[5]才能使市場機制在農村的各個領域發揮決定性作用，才能建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。

（四）建立合理的利益分配關系是保障

讓農村集體經濟組織成員能夠逐步實現共同富裕是發展壯大農村村級集體經濟的最終歸宿。如何將利益留在集體經濟組織、留在農民手中，是擺在集體經濟組織面前的一道難題。在這個問題上至少要妥善處理好幾個關系。一是要處理好保值增值與民主監督的關系。集體資產保值增值是發展壯大村級集體經濟的基本要求。與此同時，要對經營活動要實行民主決策、民主管理、民主監督，確保農村集體經濟組織成員民主權利的落實。只有這樣，才能避免出現“富”了個別村干部、“窮”了整個村集體的情況。二是要處理好強村與富民的關系。發展壯大農村村級集體經濟的根本目的是在于其成員的共同富裕。可以考慮通過集體股和成員股的設置及比例配比，建立合理集體與成員之間的利益共享機制。三是要處理好當前與長遠的關系。發展壯大農村村級集體經濟是一個長期的過程，不可能一蹴而就。特別是在具體實現形式的選擇上，是選擇一次性獲取集體資產使用權轉讓收入還是選擇能帶來穩定現金流的股份合作，不僅需要尊重農民意愿，還需要集體經濟組織帶頭人有過硬的經營能力。

[1]黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》.[OL].http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm.

[2]祝之舟.農村集體經濟有效實現的法律制度考察——以全國12省34個名村的調研為基礎.[J].浙江工商大學學報.2013（1）.

[3]《中華人民共和國村民委員會組織法》.[OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[4]左臣明.農村集體經濟有效實現形式的路徑探索.[J].中國財政.2016(6).

[5]黃延信.發展農村集體經濟的幾個問題.[J].毛澤東鄧小平理論研究.2015(12).

劉曉玲，中共湘潭市委黨校、行政學院、社會主義學院經濟教研部副主任，副教授。張璐，中共湘潭市委黨校、行政學院、社會主義學院公共管理教研部講師。

〔責任編輯：王星閩〕