推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革

張郁達(dá)

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

城鎮(zhèn)化是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它在不斷促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集的同時(shí)，還引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化、機(jī)械化和物聯(lián)化發(fā)展，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

城鎮(zhèn)化；土地制度；改革

土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，二者對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。現(xiàn)階段，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，而現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題日益凸顯，因此必須通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革來(lái)破解。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化又稱城市化，是指由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)的變化過(guò)程，它產(chǎn)生于工業(yè)時(shí)代，并隨著工業(yè)化的發(fā)展而發(fā)展，它是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，也是人類社會(huì)具有現(xiàn)代城市特征演化的歷史過(guò)程。扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。所謂城鎮(zhèn)化，即對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行的重大調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該與信息化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一起發(fā)展，同時(shí)應(yīng)該涉及土地制度和戶籍制度，以及教育、就業(yè)、醫(yī)療等民生體制。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)。目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為57．35%，相對(duì)于與我國(guó)發(fā)展水平接近的發(fā)展中國(guó)家的平均城鎮(zhèn)化率60%存在一定差距，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均城鎮(zhèn)化率差距更是巨大，這充分說(shuō)明我國(guó)的城鎮(zhèn)化率還有著巨大的提升空間。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀

1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村實(shí)行的土地承包責(zé)任制拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，在經(jīng)歷了三十余年的發(fā)展變化后，目前我國(guó)農(nóng)村基本確立了集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的土地制度，在這個(gè)前提下，其使用形式多種多樣。我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷極大地解放了生產(chǎn)力、提高了生產(chǎn)效率，造就了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，是一個(gè)通過(guò)制度變遷而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)飛躍的成功案例。同時(shí)，這種制度變遷的應(yīng)用及成果完善了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)涵，也將會(huì)對(duì)其他國(guó)家或地區(qū)起到啟發(fā)作用。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程，在現(xiàn)代化的大背景下其弊端日益顯現(xiàn)，出現(xiàn)了許多制約生產(chǎn)力進(jìn)一步解放的因素，由此也引起了一系列新的問(wèn)題。城鄉(xiāng)土地同地不同價(jià)問(wèn)題突出；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證進(jìn)展緩慢、參差不齊；農(nóng)村集體土地交易由國(guó)家和政府直接控制，土地收益補(bǔ)償分配不合理；農(nóng)耕地和宅基地不能正常自由流轉(zhuǎn)，且形式復(fù)雜多樣，人多地少或人少地多的狀況大量存在；土地征收后，農(nóng)民利益得不到有效保障；與土地管理相關(guān)的法律法規(guī)和文件之間相互矛盾等。實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美”這一目標(biāo)看似龐大，但其設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題只有兩個(gè)，即人和地。我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是一種土地城鎮(zhèn)化，重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)。在這種模式下，原本應(yīng)屬于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的權(quán)益被國(guó)家、城市、工業(yè)強(qiáng)制性的攫取，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。中國(guó)雖然是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，但農(nóng)民的收入還很低。在意大利、法國(guó)、英國(guó)的農(nóng)村，農(nóng)民都住在別墅里，前后都是花園，生活品質(zhì)和品位很高。而中國(guó)農(nóng)業(yè)最主要的問(wèn)題還是深層次的機(jī)制問(wèn)題。

如何協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地、城市與農(nóng)村之間的關(guān)系，不僅關(guān)系到三農(nóng)的發(fā)展，還直接關(guān)系到我國(guó)的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。從制度的角度看，二元土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化的不利影響最為嚴(yán)重。這其中表現(xiàn)最為明顯的是兩種狀況。第一種情況是將土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心，把城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地分配作為工作的突破口，大規(guī)模增加城鎮(zhèn)用地、減少農(nóng)業(yè)用地，這在某種程度上化解了城鎮(zhèn)發(fā)展缺地、缺錢的窘境，表面上提升了城鎮(zhèn)化率。這種情況的出現(xiàn)與一些地方干部對(duì)于城鎮(zhèn)化的錯(cuò)誤理解有很大關(guān)系，他們認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是征地、拆遷和造新城的過(guò)程，很明顯的，這種做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。第二種情況是單純擴(kuò)建城市而忽略基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有些地方將提升城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)奉為尚方寶劍，肆意征收農(nóng)民土地，大規(guī)模圈地建設(shè)城市，但卻忽視了最基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，導(dǎo)致了許多“鬼城”的出現(xiàn)。這種做法嚴(yán)重侵害了農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體、交易主體和分配主體的地位，損害了農(nóng)民的相關(guān)利益。因此著眼于改革與完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的一系列措施在理論和實(shí)踐上具有重要意義。

三、在城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度在經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程后，其本身的制度效益正在逐漸衰退。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中積極探索農(nóng)村土地制度改革的新思路，具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。經(jīng)深入探討和研究，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）全面開(kāi)展土地確權(quán)頒證工作，重新科學(xué)合理地劃分農(nóng)村土地。由國(guó)家自上而下成立專門的農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)構(gòu)，對(duì)城郊非經(jīng)營(yíng)用地、村民組未分配土地和農(nóng)村承包土地進(jìn)行全面確權(quán)。土地確權(quán)后，按照農(nóng)村家庭即時(shí)實(shí)際人口情況，劃分包括村民組未分配土地在內(nèi)的農(nóng)村土地，并頒發(fā)給農(nóng)民相應(yīng)的土地確權(quán)證書(shū)。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，加強(qiáng)對(duì)改革的指導(dǎo)監(jiān)督，在已有試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，邊總結(jié)、邊完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。

（2）修訂相關(guān)法律，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，降低土地交易成本，提升農(nóng)村土地利用效率。“科斯第二定理”說(shuō)明，當(dāng)交易成本大于零時(shí)，不同的權(quán)利界定，會(huì)帶來(lái)不同效率的資源配置。制度既提供經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和源泉，也可能由于不能激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而導(dǎo)致制度需求與供給的逆向變動(dòng)。產(chǎn)權(quán)制度是決定經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)生變量，好的法律，應(yīng)該是能夠降低交易成本，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的法律。目前，我國(guó)現(xiàn)行的土地相關(guān)的法律制度中，存在的法與法之間條款沖突、個(gè)別規(guī)章條款過(guò)時(shí)等各類問(wèn)題，明顯增加了我國(guó)的土地交易成本，降低了土地資源配置效率。為解決上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地配置的“帕累托最優(yōu)”，需要重新修訂相關(guān)法律條款。從法律上打破所有權(quán)限制，土地不再分為國(guó)家所有和集體所有，只按照土地性質(zhì)劃分，在不改變其性質(zhì)與用途的前提下，賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)。只要國(guó)家不因戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)家建設(shè)等公共利益征占土地，農(nóng)民的土地使用權(quán)將等同于其他私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，神圣不可侵犯。將土地作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，受《憲法》和《物權(quán)法》等法律保護(hù)。同時(shí)，在堅(jiān)持和完善嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出售、抵押、租賃、入股，實(shí)行與土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

（3）建立國(guó)家和地方兩級(jí)土地交易市場(chǎng)，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間自由流轉(zhuǎn)。一方面，建立國(guó)家和鄉(xiāng)縣兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。國(guó)家級(jí)土地交易平臺(tái)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，匯總?cè)珖?guó)各地的土地信息，土地流轉(zhuǎn)不再受地域和規(guī)模限制，面向全國(guó)公布各地待流轉(zhuǎn)土地的信息。鄉(xiāng)縣級(jí)土地交易市場(chǎng)實(shí)行市場(chǎng)化管理，推動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)交易向公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。通過(guò)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地使用由小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模化、集約化、機(jī)械化、物聯(lián)化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。建立新型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。并對(duì)農(nóng)村組織形式和行政地域進(jìn)行重新規(guī)劃和升級(jí)。另一方面，建立農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。政府為農(nóng)村宅基地辦理與城市商品房效力相同的房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)，同時(shí)享有與城市商品房相同的權(quán)益。農(nóng)村宅基地可同時(shí)在城鄉(xiāng)市場(chǎng)自由流動(dòng)，允許城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，無(wú)論以何種形式進(jìn)行征地或土地（宅基地）流轉(zhuǎn)，所產(chǎn)生的補(bǔ)償和增值收益，都應(yīng)直接分配給使用權(quán)所有人，政府只征收相應(yīng)的交易稅或流轉(zhuǎn)稅，不再?gòu)恼鞯匮a(bǔ)償或土地增值收益中抽成。

（4）放寬對(duì)資本下鄉(xiāng)的規(guī)模限制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于能夠商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)，面向社會(huì)資本全面開(kāi)放。綜合運(yùn)用內(nèi)生金融、土地信托、農(nóng)場(chǎng)制、股份制和合作社等多種方式，投資農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（5）快速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民服務(wù)均等化，取消一切影響城鄉(xiāng)二元化的法規(guī)和政策，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)老”“以房養(yǎng)老”等多種社會(huì)保險(xiǎn)模式和保障機(jī)制。農(nóng)村居民享有與城市居民同等的失業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障福利待遇。政府引導(dǎo)和扶持農(nóng)民在城市創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)，解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高社會(huì)生產(chǎn)率。最終徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“市民化”，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，形成雙輪驅(qū)動(dòng)，從而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程朝著穩(wěn)步健康態(tài)勢(shì)發(fā)展。

四、結(jié)論

中國(guó)改革始于農(nóng)村，農(nóng)村改革始于土地制度。中國(guó)農(nóng)業(yè)最主要的問(wèn)題還是深層次的機(jī)制問(wèn)題。目前二元土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化的不利影響最為嚴(yán)重。如何協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地、城市與農(nóng)村之間的關(guān)系，不僅關(guān)系到三農(nóng)的發(fā)展，還直接關(guān)系到我國(guó)的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。土地制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。中國(guó)的農(nóng)業(yè)應(yīng)該搞規(guī)模化、集約化、科技化、品牌化，讓農(nóng)民得到更多的社會(huì)保障和福利。唯有讓農(nóng)民減少對(duì)于土地的依賴，擺脫掉現(xiàn)行土地制度對(duì)其約束，擁有更多選擇的機(jī)會(huì)，農(nóng)民才會(huì)真正離開(kāi)農(nóng)村向城市遷居，真正成為城市居民。

[1]劉華:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革:何去何從——基于不同地區(qū)創(chuàng)新模式的比較 [J]．上海國(guó)土資源,2015,36(1): 10-15．

[2]胡愛(ài)華:我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素和金融支持策略[J]．改革與戰(zhàn)略,2016(2):93-95．

[3]牛俐:新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地制度改革[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2015(1):45-46．

（責(zé)任編輯：周瑞華）