推進我國城鎮化進程中的農村土地制度改革

（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

推進我國城鎮化進程中的農村土地制度改革

張郁達

（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

城鎮化是工業文明發展到一定階段的必然產物，它在不斷促進非農產業向城鎮聚集的同時，還引導農村人口向城鎮集中，促使傳統農業向規?；?、集約化、機械化和物聯化發展，是國家現代化的重要標志。扎實推進城鎮化進程是順應社會發展規律、全面建設社會主義現代化進程、實現中華民族偉大復興的必然要求。

城鎮化；土地制度；改革

土地是最重要的農業生產要素，土地制度是國家的基礎性制度，二者對經濟社會發展影響深遠。現階段，我國正處于城鎮化快速推進和經濟轉型升級的關鍵時期，而現行的農村土地制度與市場經濟發展不相適應的問題日益凸顯，因此必須通過深化農村土地制度改革來破解。

一、我國城鎮化發展現狀

城鎮化又稱城市化，是指由農業為主的傳統鄉村型社會逐步轉變為以工業和服務業為主的現代城市型社會的變化過程，它產生于工業時代，并隨著工業化的發展而發展，它是一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構調整的結果，也是人類社會具有現代城市特征演化的歷史過程。扎實推進城鎮化進程是順應社會發展規律、全面建設社會主義現代化進程、實現中華民族偉大復興的必然要求。所謂城鎮化，即對城鄉進行的重大調整，新型城鎮化應該與信息化、工業化以及農業現代化一起發展，同時應該涉及土地制度和戶籍制度，以及教育、就業、醫療等民生體制。推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實。目前我國的城鎮化率為57．35%，相對于與我國發展水平接近的發展中國家的平均城鎮化率60%存在一定差距，相對于發達國家80%的平均城鎮化率差距更是巨大，這充分說明我國的城鎮化率還有著巨大的提升空間。

二、我國農村土地制度現狀

1978年安徽鳳陽小崗村實行的土地承包責任制拉開了改革開放的序幕，在經歷了三十余年的發展變化后，目前我國農村基本確立了集體所有、家庭經營的土地制度，在這個前提下，其使用形式多種多樣。我國農村土地制度的變遷極大地解放了生產力、提高了生產效率，造就了我國經濟的飛速發展，是一個通過制度變遷而實現經濟飛躍的成功案例。同時，這種制度變遷的應用及成果完善了制度經濟學的內涵，也將會對其他國家或地區起到啟發作用。

我國現行的農村土地制度經歷了30多年的發展歷程，在現代化的大背景下其弊端日益顯現，出現了許多制約生產力進一步解放的因素，由此也引起了一系列新的問題。城鄉土地同地不同價問題突出；農村土地承包經營權確權登記頒證進展緩慢、參差不齊；農村集體土地交易由國家和政府直接控制，土地收益補償分配不合理；農耕地和宅基地不能正常自由流轉，且形式復雜多樣，人多地少或人少地多的狀況大量存在；土地征收后，農民利益得不到有效保障；與土地管理相關的法律法規和文件之間相互矛盾等。實現“強富美”這一目標看似龐大，但其設計的核心問題只有兩個，即人和地。我國傳統的城鎮化是一種土地城鎮化，重城市輕農村，重工業輕農業。在這種模式下，原本應屬于農民、農村、農業的權益被國家、城市、工業強制性的攫取，導致我國城鄉差距不斷擴大。中國雖然是個農業大國，但農民的收入還很低。在意大利、法國、英國的農村，農民都住在別墅里，前后都是花園，生活品質和品位很高。而中國農業最主要的問題還是深層次的機制問題。

如何協調好農民與土地、城市與農村之間的關系，不僅關系到三農的發展，還直接關系到我國的城鎮化和現代化進程。從制度的角度看，二元土地產權制度對新型城鎮化的不利影響最為嚴重。這其中表現最為明顯的是兩種狀況。第一種情況是將土地作為城鎮化發展的重心，把城鎮土地和農村土地分配作為工作的突破口，大規模增加城鎮用地、減少農業用地，這在某種程度上化解了城鎮發展缺地、缺錢的窘境，表面上提升了城鎮化率。這種情況的出現與一些地方干部對于城鎮化的錯誤理解有很大關系，他們認為城鎮化就是征地、拆遷和造新城的過程，很明顯的，這種做法嚴重損害了農民的利益。第二種情況是單純擴建城市而忽略基礎設施建設，有些地方將提升城鎮化率的指標奉為尚方寶劍，肆意征收農民土地，大規模圈地建設城市，但卻忽視了最基本的基礎設施和公共服務建設，導致了許多“鬼城”的出現。這種做法嚴重侵害了農民作為土地產權主體、交易主體和分配主體的地位，損害了農民的相關利益。因此著眼于改革與完善我國農村土地制度的一系列措施在理論和實踐上具有重要意義。

三、在城鎮化背景下推進農村土地制度改革

我國現行的農村土地制度在經歷了30多年的發展歷程后，其本身的制度效益正在逐漸衰退。因此，在城鎮化進程中積極探索農村土地制度改革的新思路，具有重大的理論意義和現實指導意義。經深入探討和研究，提出以下幾點建議：

（1）全面開展土地確權頒證工作，重新科學合理地劃分農村土地。由國家自上而下成立專門的農村土地確權機構，對城郊非經營用地、村民組未分配土地和農村承包土地進行全面確權。土地確權后，按照農村家庭即時實際人口情況，劃分包括村民組未分配土地在內的農村土地，并頒發給農民相應的土地確權證書。分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，加強對改革的指導監督，在已有試點改革的基礎上，邊總結、邊完善，形成可復制、可推廣的改革成果。

（2）修訂相關法律，賦予農民永久的土地使用權，降低土地交易成本，提升農村土地利用效率。“科斯第二定理”說明，當交易成本大于零時，不同的權利界定，會帶來不同效率的資源配置。制度既提供經濟增長和源泉，也可能由于不能激勵經濟增長，而導致制度需求與供給的逆向變動。產權制度是決定經濟效率的內生變量，好的法律，應該是能夠降低交易成本，實現資源優化配置的法律。目前，我國現行的土地相關的法律制度中，存在的法與法之間條款沖突、個別規章條款過時等各類問題，明顯增加了我國的土地交易成本，降低了土地資源配置效率。為解決上述問題，實現土地配置的“帕累托最優”，需要重新修訂相關法律條款。從法律上打破所有權限制，土地不再分為國家所有和集體所有，只按照土地性質劃分，在不改變其性質與用途的前提下，賦予農民永久的土地使用權。只要國家不因戰爭、國家建設等公共利益征占土地，農民的土地使用權將等同于其他私人財產權利，神圣不可侵犯。將土地作為農民的私有財產，受《憲法》和《物權法》等法律保護。同時，在堅持和完善嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地轉包、轉讓、出售、抵押、租賃、入股，實行與土地同等入市、同權同價。

（3）建立國家和地方兩級土地交易市場，允許農村宅基地在城鄉之間自由流轉。一方面，建立國家和鄉縣兩級土地流轉交易平臺。國家級土地交易平臺實行網絡化管理，匯總全國各地的土地信息，土地流轉不再受地域和規模限制，面向全國公布各地待流轉土地的信息。鄉縣級土地交易市場實行市場化管理，推動農民土地流轉交易向公開、公正、規范運行。通過流轉，實現土地使用由小規模分散經營向規?；?、集約化、機械化、物聯化經營轉變。建立新型的現代化農業經營模式。并對農村組織形式和行政地域進行重新規劃和升級。另一方面，建立農村宅基地自由流轉市場。政府為農村宅基地辦理與城市商品房效力相同的房屋產權證書，同時享有與城市商品房相同的權益。農村宅基地可同時在城鄉市場自由流動，允許城市居民到農村購買宅基地。在流轉過程中，無論以何種形式進行征地或土地（宅基地）流轉，所產生的補償和增值收益，都應直接分配給使用權所有人，政府只征收相應的交易稅或流轉稅，不再從征地補償或土地增值收益中抽成。

（4）放寬對資本下鄉的規模限制，引導和鼓勵社會資本投向農業生產和農村基礎設施建設。對于能夠商業化運營的農村服務業，面向社會資本全面開放。綜合運用內生金融、土地信托、農場制、股份制和合作社等多種方式，投資農業現代化建設。

（5）快速實現城鄉居民服務均等化，取消一切影響城鄉二元化的法規和政策，建立統一的社會保障體系，實現“以地養老”“以房養老”等多種社會保險模式和保障機制。農村居民享有與城市居民同等的失業、養老、住房、教育、醫療等社會保障福利待遇。政府引導和扶持農民在城市創業或再就業，解放農村剩余勞動力，提高社會生產率。最終徹底實現農民“市民化”，農村城鎮化，農業現代化。推進農村改革和制度創新，使之與新型城鎮化協調發展，形成雙輪驅動，從而推動我國城鎮化進程朝著穩步健康態勢發展。

四、結論

中國改革始于農村，農村改革始于土地制度。中國農業最主要的問題還是深層次的機制問題。目前二元土地產權制度對新型城鎮化的不利影響最為嚴重。如何協調好農民與土地、城市與農村之間的關系，不僅關系到三農的發展，還直接關系到我國的城鎮化和現代化進程。土地制度創新是實現我國城鎮化發展的基礎和前提。中國的農業應該搞規?；?、集約化、科技化、品牌化，讓農民得到更多的社會保障和福利。唯有讓農民減少對于土地的依賴，擺脫掉現行土地制度對其約束，擁有更多選擇的機會，農民才會真正離開農村向城市遷居，真正成為城市居民。

[1]劉華:新型城鎮化進程中農村土地制度改革:何去何從——基于不同地區創新模式的比較 [J]．上海國土資源,2015,36(1): 10-15．

[2]胡愛華:我國城鎮化進程中的農村土地流轉障礙因素和金融支持策略[J]．改革與戰略,2016(2):93-95．

[3]牛俐:新型城鎮化進程中的農村土地制度改革[J]．現代經濟信息,2015(1):45-46．

（責任編輯：周瑞華）