從改革視角淺析“多規合一”

（中共開化縣委黨校 開化縣“多規合一”領導小組辦公室，浙江 衢州 324300）

從改革視角淺析“多規合一”

劉進

（中共開化縣委黨校 開化縣“多規合一”領導小組辦公室，浙江 衢州 324300）

“多規合一”工作是攻堅克難的改革方式，關系到中央的決策部署，同時，它又是規劃領域的革新方法，關系到地方的空間治理。地方開展“多規合一”工作，需要認真學習領悟中央決策部署，學習借鑒適宜的改革路徑，以利于將各項規劃改革舉措精準落地，獲取長遠的發展實效。

多規合一；空間規劃；改革內涵

一個市縣建立和完善空間規劃體系，不但要努力實現“編制一本規劃”“繪制一張藍圖”，還要努力實現“一本規劃謀全局”“一張藍圖干到底”，實現這一目標的基本方法就是“多規合一”工作。“多規合一”是空間規劃制度變革的實施路徑，在于統籌城市總體規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃等各類空間性規劃整合為一本規劃，即區域空間規劃；統籌區線劃分圖、基礎設施圖、城鎮建設圖等系列圖紙整合為一張藍圖，即區域綜合用地規劃圖；統籌空間規劃開發強度、管控原則、用地分類等制訂標準整合為一套規程，即區域空間規劃技術規程；統籌規劃建設、國土資源、環境保護等職能部門整合為一套體制機制，即區域空間規劃管理機構；統籌基礎、管控、審批等業務服務功能整合為一個平臺，即區域空間規劃服務平臺；完成上述目標任務，基本可以實現“一本規劃”“一張藍圖”主體框架。

“多規合一”工作路線離不開三大步驟，第一步是規劃藍圖的技術編制，第二步是規劃藍圖的保障實施，第三步是規劃藍圖的成效評估，其中，后面兩步關注的是既能夠落實又能夠見效，這是需要把握的重點方向。實施“多規合一”工作起著改革引領作用，對于中央而言，目的在于找尋深化改革的突破口，將未竟的改革任務引向縱深，不斷攻堅克難；對于地方而言，則意味著破解發展難題，探尋精簡、高效和可持續規劃的創新路徑。當前而言，“多規合一”工作已成為一種發展大勢，只有正確認識其決策意義、發展意義和改革意義，才能認清當前地方發展所面臨的緊迫形勢，才能深刻理解中央力推此項工作的改革意蘊。

一、落實中央決策部署，擴大示范效應

“多規合一”源于早前的“兩規合一”或“三規合一”，多指城市總體規劃、土地利用總體規劃兩者的協調銜接，或者國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃三者的協調銜接，上海、廈門等城市通過一系列規劃改革，取得一定的實踐成效，達到了初步目標，也顯示出統籌各類空間性規劃所具備的可行性。時至今日，為了獲取更大的改革經驗與改革效益，“兩規”或“三規”的“合一”已經逐漸被調整為“多規”（即各類空間性規劃）的“合一”（即總體性內容的統籌整合），并且形成一種改革趨勢。

中央的重要黨政會議數次提及“多規合一”工作。從自上而下的角度來分析，“多規合一”不是憑空產生的，而是逐步經歷了一個建構化清晰化的過程，其醞釀、提出到實施是循序漸進的，黨的十八大明確指出要實施“主體功能區戰略”的構想。所謂主體功能區戰略就是區域所屬的優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發等的基礎定位，特別是生態保護的意義更加凸顯，這為開展“多規合一”工作勾勒了戰略框架。黨的十八屆三中全會提出構建“空間規劃體系”的要求。這需要各類空間性規劃要素的優化整合，其中，設置空間管控要求成為規劃改革的重要內容；2013年中央城鎮化工作會議提出了“積極推進市、縣規劃體制改革”和2014年中央經濟工作會議提出了“加快規劃體制改革”。這兩次重要會議共同明確了實施“多規合一”工作的保障路徑，即重視規劃體制機制的改革方向。黨的十八屆五中全會明確指出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”。[1]緊接著又被寫入國家十三五規劃綱要，一再強調“多規合一”工作的目標任務必須抓緊落實。

可以預見未來幾年的地方改革中，“多規合一”工作將成為十分搶眼的攻堅任務，與此同時，順利完成這項改革任務，地方需要正確領悟中央改革精神，不偏不倚地理解“多規合一”工作的核心要義，進一步擴大典型試點的示范效應與積極影響，將先進的成果經驗傳播出去，將可行的成果經驗吸收過來，營造推行“多規合一”改革的良好氛圍。當然，也要不斷豐富和創新“多規合一”工作方式，在尊重本地發展實際的基礎上，配套得力的改革措施，努力實現好、實施好“一本規劃”和“一張藍圖”，最終服務于造福于地方發展。

二、解決空間規劃難題，重構規劃體系

開展“多規合一”工作的意義著眼于良性發展。從地方治理的角度分析，“多規合一”是中央和地方兩者積極互動的結果，如果沒有現有內在規劃難題的困擾，地方開展“多規合一”工作的命題不會提出，同樣，如果沒有高層對空間規劃體系建設的重視，也難以保證“多規合一”工作的有序推進，兩者的目的都是為了降低發展成本，提高發展效益。

各類空間性規劃無法得以有效統籌，導致地方經濟發展備受壓力。由于基礎數據、技術標準、規劃期限和規劃內容等的矛盾沖突直接造成了“多規不合”[2]，這些給地方的空間治理帶來眾多難題，主要表現為三個方面，難題一：導致社會資源浪費。有的規劃無序經常造成用地折騰，譬如一些違章建筑侵占農田，容易踩踏既定紅線；有的規劃打架造成編制成本浪費，譬如對同一區域的不同規劃，造成規劃管控失效；有的土地資源無序配置蠶食到綠色生態空間，尤其有些欠妥的落地項目直接影響到未來的城市科學布局。差異圖斑處置起來耗資巨大，選址失誤所付出的代價，最終還是自己買單。難題二：導致項目落地難。產業項目是地方發展的動力源泉，由于各類規劃內容自相矛盾沖突，某些惠民利民的重點項目難以及時落地，這也往往意味著發展機會的減少或喪失。令人警醒的是，存在這樣一個問題，如果采用調整規劃的粗暴方式促使項目落地，又無疑沖淡了法律法規的權威性與嚴肅性，屬于一種削足適履的做法。難題三：導致行政審批低效。在日常的行政事務中，“多規”林立與體系龐雜使得行政審批程序異常冗繁，有些辦事程序甚至互為前置條件，屢現推諉扯皮的現象。同時，行政審批的信息化和共享化水平也是規劃體系的軟肋，無法做到刪繁就簡，服務信息平臺難以實現聯通共享。

規劃失誤就是發展失誤。當這些難題影響到經濟社會的可持續發展時，其政治意義也尤為凸顯，上下都意識到現有規劃體系的弊端，認識到構建空間規劃體系的緊迫性，目前，構建空間規劃體系的專業技術路徑雖然不盡相同，但是殊途同歸，其中實現一本規劃、一張藍圖、一個平臺、一套技術規程和一套體制機制等就是可供參考的穩妥范本，當然，這是需要實踐反復校驗證明的，但是歸納起來，空間規劃體系的總體標準仍離不開以下幾點內容，即解決技術難題，形成可行路徑；明確空間布局，突顯生態保護；精簡規劃編制，縮減行政開支；優化審批流程，提升工作效率；突破機構改革，促進職能轉變。

三、改革行政體制機制，優化政府職能

規劃藍圖的生命在于付諸實施，而規劃體制機制變革是重要保障。實施“多規合一”工作，規劃體制機制改革是題中應有之義，在于整合各類空間性規劃的編制部門與編制職能，使得沖突的“各自為政”局面轉化為協調的“各司其職”局面。但是，這并非單純為了促成規劃機構職能的改革問題，而是更加往前邁進一步，點透行政體制改革這層“窗戶紙”，觸及到更為深層次的改革難題。

作為改革任務，“多規合一”工作被賦予厚望。當前，行政體制機制改革已成為強化政府威信、供給優良服務、獲取民意支持的一劑良方，恰好“多規合一”規劃改革就提供了這一契機，它可以嘗試探索出一條實現行政組織管理精簡高效的路徑，不斷積累寶貴的改革經驗，符合經濟社會和普通民眾的長遠利益。“多規合一”工作有助于推動行政機構改革與政府職能轉變，主要體現在兩方面，一方面，實現規劃部門與規劃職能的整合。通過“多規合一”工作，將國土、環保、規劃等部門的內部規劃機構進行優化重組，形成全新的規劃體制，將審批事項、審批程序等辦事環節進行精致化、簡易化，形成全新的規劃機制，這需要整個規劃體系的通盤考慮、逐個擊破，進而最終實現規劃、管制、考核于一體的宏觀空間治理體系。另一方面，激活其他行政部門的機構改革與職能轉變。鑒于規劃部門聯系面廣，實施改革定然會牽一發而動全身，引起國土、環保、交通、林業等其他組織系統的變動，如果規劃改革能夠起到良好的示范作用，反而可以起到一種帶動、聯動和互動的效果，最終促成行政機構改革、政府職能轉變的良性發展。

“多規合一”工作不是單一規劃系統的“維護整改”，而是借力整體行政系統的“創新升級”，即從規劃領域的大部制改革擴展到環保、文教、財經等諸多領域的大部制改革，用以改變政府機構冗繁、職能重疊的狀況，甚至借此找到全面改革的發力點，積極穩妥地推進政治體制改革。在“多規合一”工作實施過程中，不可疏忽的是，必須正確權衡地方利益需求，如果過急過快地變革往往威脅或損害地方利益，影響到地方改革的積極性，這勢必需要寬容于讓惠于改革工作，最大限度激發地方的自我革新勇氣，正如政策“大棒”揮舞時，也需要可口的“胡蘿卜”。就目前而言，機構改革與職能轉變也絕非一朝一夕的事情，也會面臨許多不可預知的困難和挑戰，而借助“多規合一”推動改革，最終仍要限制在風險承受范圍之內，依照可行方案逐步實施，既要做到勇于探索、精密周到，又要落實到位、干出實效，這樣才會避免讓有益的經驗成果淪為“墻上掛掛、桌上擺擺、嘴上念念”的表面景致。

總之，精準認清和落實“多規合一”工作，需要把中央的宏觀視角和地方的長遠利益結合起來，時時把握動態，處處注重細節，既不能忽視決策部署而錯走彎路，也不能忽視實踐經驗而誤入歧區，這也是從改革視角分析“多規合一”工作的主旨所在。

[1]黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》[Z]．2015(10)．

[2]國家發展改革委等四部委印發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》[Z]．2014．(8)．

（責任編輯：林志紅）