農業科研單位開展內部控制建設的思路探討

（山東省農業科學院，山東 濟南 250100）

農業科研單位開展內部控制建設的思路探討

梁曉輝

（山東省農業科學院，山東 濟南 250100）

國家要求行政事業單位自2014年1月1日起貫徹實行《行政事業單位內部控制規范（試行）》。農業科研單位作為公益性事業單位，需要按要求開展內部控制建設實施工作。內部控制建設是一項復雜的工程，貫穿著單位經濟活動的全過程，建設內容分為單位層面和業務層面，應當與單位的組織架構、從事的業務內容、開展的經濟活動、風險水平的高低以及內外部環境等相適應匹配，還需要根據國家和省里的形勢變化要求，及時相應地完善制度，改進控制措施，調整控制程序。本文分析了農業科研單位在當前科技體制和財政體制改革持續深化的情況下面臨的管理要求，以及普遍存在的管理問題，提出了做好內部控制建設的思路對策。

農業科研；內部控制；建設；長效機制

財政部2012年出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，旨在進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制工作，加強廉政風險防控機制建設。要求行政事業單位自2014年1月1日起實行。為做好貫徹落實，確保內部控制規范工作穩步推進，各省市財政部門積極部署，制定內部控制規范實施意見或方案辦法，督促行政事業單位盡快開展內部控制建設。內部控制建設是一項復雜的工程，貫穿著單位經濟活動的全過程，建設內容分為單位層面和業務層面，因此必須周密部署、精心安排，實現上下聯動、整體貫通，方能取得實效。

當前國家科技體制改革不斷深化，財政體制改革持續深入，在這種形勢下，農業科研單位建立能適應形勢發展、滿足單位內部管理需要、提高工作效率、防范風險、促進科研事業順利發展的內控機制，是相當重要非常必要的，單位必須高度重視，深入思考研究，積極組織建設。

一、農業科研單位面臨的管理形勢及存在問題

1、當前科研、財務管理形勢

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，為我國的經濟發展指明了方向。2015年，國家在《深化科技體制改革實施方案》中明確了改革的總體目標任務，對中央財政科技計劃和項目管理進行改革，將專項、基金等項目進行優化整合。2016年全國科技創新大會提出了要堅持“三個面向”的總體要求，對科研單位定位進行了明確，要求優化自身科技布局，重點加強共性、公益、可持續發展相關研究。國務院印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進一步深化科技體制改革，核心點就是賦予科研更多的自主權，放活機制，按照“放、管、服”的思路，改革和創新經費的使用和管理方式。農業作為國民經濟的基礎，得到黨和國家的高度重視，國家和地方不斷加大對農業科技的投入，作為農業科研單位，科研經費來源渠道呈現多元化趨勢，承擔的科研項目科研經費越來越多，農業科研財政支出逐年增長，項目及經費管理的任務越來越重。

國家財政體制改革不斷深化，省級部門相繼出臺關于深化財稅體制改革的意見辦法，以S省為例，出臺了《關于深化財稅體制改革的意見》和22個配套制度辦法，初步形成了“1+22”的財稅改革制度體系，明確了財稅改革的目標任務，全面落實好預算管理改革、稅制改革、財政體制改革和支出管理改革四大任務，加快建立現代財政制度。這些改革措施，特別是預算管理改革中的預決算公開、預算績效管理、擴大國庫集中支付范圍和支出管理改革中的厲行節約各項規定、盤活存量資金、工資制度改革等內容，對行政事業單位的財務管理機制產生了深刻的影響。

2、農業科研單位財務管理中的普遍問題

（1）財會隊伍的管控能力偏弱。一是人員數量少，業務水平不高。農業科研單位的工作人員主力是科技人員，財務人員受編制所限，數量較少，會出現一人身兼多職的現象。并且受業務能力限制，會計人員難以實現定期的輪崗，越權審批的現象也時有發生，財務部門的管控能力較弱。而且，受當前國家科技、財政體制改革要求，會計核算、財務管理的任務非常繁重，財會人員疲于應付，難有時間和精力進行深入、統籌思考，對制度建設也流于形式，未能結合本單位的實際情況制定制度辦法，僅僅照搬國家和省里的宏觀制度要求，使得日常的財務行為缺乏有效的制度制約。二是財務管理手段落后。雖說現在信息化管理已經普及，但是農業科研院所的財務管理信息化建設程度不盡如人意，往往局限于財務核算軟件的應用，受多種因素影響，財務信息化中的預算管理、財務分析、實時監控等管理功能建設運用得并不理想，財務人員多靠人工管理，工作量大，工作效率不高，難以實現經費全方位、全過程的可控。

（2）預算管理體系建設不完備。一是對預算管理的重視程度不夠。具體來看，單位負責人對預算管理不夠重視，預算工作未做到提前謀劃，待編制上報時才匆匆行動，管理效率不高；科研人員與財務人員的配合程度不夠，缺少聯動機制，雙方聯合共同做好項目預算的意識不強。二是預算管理流程尚不完善。單位內部未明確預算編制執行評價及監督協調等工作流程，造成預算管理職責界定不明確，易出現管理不到位情況。三是預算編制精細化程度不足。大多數單位僅對財政項目進行預算細化編制，對自有資金安排的項目預算以及橫向課題的預算粗略編制，從而造成了大量項目資金執行缺少預算依據。

（3）資產管理與預算管理銜接不緊密。資產配置隨意性大，管理的嚴肅性不強，很多單位“重購置，輕管理”。缺少績效意識，預算編制時多注重資金投入，很少考慮單位資產存量情況，因重復購置及使用效率不高造成資產閑置浪費。資產整合與共享不足，由于資產所有權歸購置單位，資源使用局限性大，協同管理、資源共享難度大。

（4）科研資金來源渠道多，管理不統一。隨著國家對科技發展重視程度的提高，科研人員容易從多渠道申請到不同類型的科研項目。從不同渠道申請的科研項目，經費來源不同，主管部門不同，經費管理辦法不同，且各主管部門之間缺乏關聯與溝通，這就導致單位可以多頭申報項目經費，一個科研課題從不同渠道申請經費，科研成果重復申報。

鑒于農業科研單位存在上述管理問題，亟須通過開展內部控制建設來提高認識，梳理流程，完善相關制度，建立內部控制體系，保障科研事業持續健康發展。

二、開展內部控制建設的思路對策

1、學習宣傳，提高自覺實施內部控制規范的意識

要貫徹實施好內部控制規范，農業科研單位的領導和同志們要轉變觀念，摒棄掉“兩耳不聞窗外事，一心只有搞科研”的陳舊思想，要了解、學習和熟悉內部控制規范的內容，充分認識到內部控制的重要性，自覺遵守相關規定。十八屆三中全會明確指出，要“堅持用制度管權管事管人”，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”。建好內部控制，從一定意義上說，能夠很好地起到制度籠子的作用。因此，作為從事公益行業提供社會服務的農業科研單位，加強自身建設，強化內部控制與管理，在當前社會政治經濟形勢下顯得尤為重要。單位要加大學習宣傳力度，使內部控制理念深入人心。通過組織自學、請老師授課、引進第三方協助內控建設等形式，在單位內營造積極貫徹實施內控工作的良好環境。同時，通過強化責任、防范風險，形成全體學習內控規范、懂得內控要義、參與內控管理、執行內控程序的良好局面。

2、有序組織，協同推進單位內部控制建設

內部控制建設不是某一部門的事情，而是事關單位全局性的工作，需要單位內部全體人員共同參與。各有關部門、各科室、各崗位之間加強溝通協調，形成工作合力，才能保障內控工作順利完成。需要單位負責人在內控建設中切實擔負起領導責任，實行“一把手”負責制，需要明確內部控制建設工作的任務分工，落實財務、審計、資產、基建、紀檢等部門或崗位在內部控制中的職責權限，建立協同機制，共同推進內部控制建設工作。

特別強調的是，在農業科研事業單位中，科研項目管理部門與經費管理部門尤其需要緊密配合，團結協作。結合單位實際，梳理項目管理流程和科研經費管理流程，做好有效銜接，避免項目管理與經費管理“兩張皮”的問題，并依據國家和省里的財務法規、財政政策及有關規章制度，制定完善適合單位情況的管理制度，制定《財務管理辦法》《科研項目經費管理辦法》《單位內部控制制度》等。逐步建立科學合理、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，確?？蒲许椖拷涃M管理工作有章可循、有制可依，提高科研經費管理工作的規范化、制度化水平。

3、突出重點，發揮內部控制規范實效

單位準確把握重點，注重實效，確保《內部控制規范》各項要求落到實處。按照“工作有程序，程序有控制，控制有標準”和“事有專管之人，人有專司之職，時有一定之期”的要求，對單位業務層面經濟活動流程進行全面梳理，在此基礎上，系統分析單位經濟活動中存在的風險點，找出防范風險的關鍵節點，制定風險防范應對措施。按照《內部控制規范》要求，針對單位預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理六大業務，重新明確各業務的目標、任務、范圍、內容和風險點，重新設計形成新的業務流程圖，明確業務流程中的崗位設置情況、崗位職責范圍和標準，確定必要的不相容崗位。按照業務實現的時間順序和邏輯順序，將各業務的決策機制、執行機制和監督機制融入到每個業務環節，細化各環節的部門和崗位設置，明確其職責范圍和分工，形成相互制約相互監督的機制設計，確保經濟活動的決策與執行及監督環節相互分離，確保內部監督檢查部門能夠獨立客觀公正地開展工作。

4、加強監督，推進內部體系長效機制建設

推進內部控制長效機制的研究和落實，首先從制度建設上下功夫。在理順各項制度內在聯系的基礎上，找準各部門相關制度的關節點，打通關節，連點成線，將分散的管理制度有機的連接起來，形成完整系統的制度體系，以制度把關進行事前防范，然后進行事中執行控制以及事后監督與糾正。內控體系的建設是一個不斷完善的動態過程，農業科研單位要根據國家和省里科技、財政等新變化新要求，結合單位的業務特點和經濟范圍，定期對內部控制的有效性進行評估，及時完善制度、改進措施和調整程序，不斷修訂和完善內部控制體系?？紤]到農業科研單位存在管理人員少、科研專家忙的特點，制訂內部控制評價方案及辦法時，可委托第三方專業機構幫忙開展，單位內部控制建設小組全程參與，通過對單位內部控制進行客觀性的評估測試，單位據此進一步調整完善內控制度建設。通過審計或財務檢查，發現單位管理中存在的問題，判斷內部控制有無缺陷，督促有關單位及時整改，并不斷完善內控體系。

總之，內部控制規范工作是系統工程，不能一蹴而就，也不是一勞永逸，需要單位長期不懈的努力。要從單位的實際出發，積極作為，自覺主動實施內部控制規范，不斷提升農業科研單位內部管理水平，促進我國農業科技事業又好又快發展。

[1]陳慶紅:加強科研事業單位內部控制體系的建設——以財務管理內控建設為例[J]．當代經濟,2015(6)．

[2]韓紅:科研項目經費管理存在的問題及對策分析——以農業科研事業單位為例[J]．江蘇商論,2013(20)．

[3]宋新生:宋新生同志在《行政事業單位內部控制規范》培訓暨實施推進工作大會上的講話[J]．齊魯珠壇,2015(6)．

（責任編輯：劉元鋒）

農業重大應用技術創新項目，《農業科研經費管理體系建設》的階段性成果資助項目。