論優化國有資產管理模式
——構建共容性國有資產管理助力市場健康發展

文/楊杰，交通運輸部東海航海保障中心連云港航標處

導言

我國國有資產總量占據著國民經濟的半壁江山，國有資產是我國國民經濟發展的支柱,是市場經濟和現代化建設的物質基礎。因此，完善國有資產管理模式，提高國有資產經濟效益,有利于延續國內經濟增長動力源，同時為“中國裝備走出去”，加強國際經貿合作等強國戰略提供有力保障。

回顧我國國有資產管理體制改革的歷史進程,可謂曲折。改革開放前,受計劃經濟體制影響,我國形成了高度集中的國有資產管理體制。該體制促進國民經濟恢復發展的同時,也帶來了諸如行政干預過多、所有權和經營權不分等弊端。改革開后,通過對企業放權讓利、實現所有權與經營權分離以及產權制度改革等措施,我國國有資產管理取得了一定成果。2003年,國務院成立國有資產監督管理委員會,為我國國有資產管理提供了組織保障。2008年《中華人民共和國企業國有資產法》出臺,為我國國有資產管理提供了法律保障。2012年黨的十八大提出“在新形勢下完善我國國有資產管現體制”的要求。盡管如此,我國現有的國有資產管理體制仍存在諸多問題。因此,如何構建共容性的國有資產管理體制,整合各方利益,實現利益共容,不僅具有創新價值,更具有戰略性意義。

1 當前國有資產管理體制漏洞

通過對我國國有資產管理體制歷史脈絡的分析,筆者總結出我國現有國有資產管理體制的漏洞。

1.1 政府統領,排斥市場作用

國有資產管理體制具有政府“一元統駁”和“行政化”的特征。前者主要表現為政府在國有資產管理中居于主導地位,對產權的所有、轉讓、定價擁有絕對話語權;政府通過市場準入等手段限制非公有資本參與國有資本重組。后者主要體現在:一方面作為社會經濟的管理者,政府要履行對國有資產的公共管理職能,另一方而,作為國有資產的所有者,又要承擔對國有資產的經濟管理職能,實現國有資產的經濟效益。政府職能的雙重性,使政府難以角色定位，造成行政管理權取代資產管理權,行政隸屬關系取代產權關系,政企不分。在人員任免方而,我國國有企業負貴人的任免權都掌握在政府中,造成行政級別化。在分配上,國有資產內部往往存在兩級分化和平均主義現象,排斥市場作用,違背市場經濟規律，造成市場競爭機制失靈。

1.2 產權不清、結構封閉

產權清晰是建立現代企業制度的首要要求。新制度經濟學派產權理論認為“無論產權最終歸屬是誰,只要產權清晰,就可以節省交易費用,就是一種有效的制度安排。”作為社會主義國家,我國國有資產是一種公有產權，國家是國有資產產權的代理人。但國家的抽象性,決定了它只能將國有資產的管理交給政府和各級機構。經過層層委托代理,導致國有資產的產權不清,主體不明。在結構方面,由于缺乏順暢的準入和退出機制,我國國有資本無法有效利用和合理流動。產權結構的封閉性,使國有資產缺乏活力和競爭力,對非公有資本的限制又使它們無法公平參與市場競爭,出現各類壟斷,難以實現資源在全國范圍內的優化配置。

1.3 激勵約束機制落后

激勵約束機制落后,也是影響我國國有資產管理體制改革的重要因素。我國國有資產管理體制內部平均主義嚴重,對管理者的激勵不足,沒有明顯的利益驅動機制,往往難以調動各層級管理者的積極性，造成國有資產經濟效益低。

1.4 “內部人控制”頻發

“內部人控制”問題,一直是影響我國國有資產運營效率低、國有資產流失的重要原因。由于“內部人控制”具有極大的普遍性,產生了諸如決策緩慢、職務消費過度、資本經營效率低下、盲目追求短期利益,國有資產流失等一系列后果。

2 共容性國有資產管理體制特征

筆者認為,共容性體制(inclusive system)是指內部各主體存在利益的一致性,因而在實現自身利益的同時,謀求公共利益最大化,促進經濟和社會的共同發展。共容性體制主要具有以下特征。一是在理念上,尋求包容和共享,反對封閉和排他。二是積極推動共容性集團的構建,減少各集團間的不正當競爭,努力實現集團利益與社會利益共容。三是發揮“政府一市場一社會”的三方聯動,調動各方的積極性,形成經濟社會發展的合力。四是追求分配的公平性,努力實現社會共贏。

3 構建共容性國有資產管理體制路徑

3.1 深化產權制度改革

十八屆三中全會指出，“產權是所有制的核心”，進一步深化產權制度改革, “健全歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的產權管理，能夠更好地提高國有資產的利用效率,促進市場經濟繁榮,實現政府和市場的共容利益。

1）繼續明晰產權

一是實現政府的經濟管理職能和國有資產所有者職能分開,國有資產的行政管理職能與國有資產營運職能分開 ,理順所有權、管理權和經營權三者之間的關系。二是做好產權登記,準確反映各出資企業產權關系、管理構架以及權益性資本的分布狀況,提供產權形成、運營、流轉過程的全面數據和信息。三是建立統一的產權管理機構,集中行使國有資產的占有權、使用權、收益權和處置權,解決因產權不清帶來的國有資產管理中各種越位、錯位現象。

2）進行產權股份制改革

通過收購、兼并、重組等方式整合各類國有資產產權,塑造多元化的產權主體，。同時，積極引進非公有資本參與國有資本重組,避免國有股“一股獨大”的現象，排除不正當競爭，引領國有資本市場健康發展。

3）完善產權交易市場

通過產權交易,可以起到盤活國有資產存量,優化國有資產結構、防止國有資產流失的作用。因此,深化產權制度改革,必須建立完善的國有產權交易市場。一方面,建立區域性產權交易市場,加大各產權交易市場的聯系與合作,為建立全國統一的產權交易市場打基礎;另一方面,引入傳媒、互聯網金融等現代化交易工具,實現資源共享，擴大產權交易覆蓋面。最后，繼續完善國有資產產權交易方面的法律、法規,確保產權交易有法可依。

3.2 做好相關制度建設

十八屆三中全會強調，“堅持用制度管權管事管人”,“制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性”。我國國有資產管理在制度方面依然存在缺陷,造成國有資產的大量流失。因此構建共容性國有資產管理體制,必須做好相關制度建設。

第一,繼續深化國有企業股份制改革,健全現代企業制度,優化國有經濟布局和結構,增強國有經濟的活力。第二,完善國有資產經營預算制度,建立國有資產經營預算編制、預算執行、預算監督、預算績效評價，四個環節相互分離、相互促進的預算管理機制。第三,制定科學的考核制度,對國有資產管理工作進行綜合考評,做到賞罰分明,充分調動各部門工作的積極性。第四,加強國有資產信息化管理,建全資產管理信息系統,掌握準確資產存量,實現對存量資產的動態化管理。

3.3 建設“強化市場型政府”

奧爾森的“強化市場型政府”是實現國有資產的共容性增長和可持續發展的重要理論支撐,對正確處理政府、市場、公民社會三者關系提出了一個有益的分析框架。構建“強化市場型政府”,可以從以下幾個方面進行考慮

1）充分發揮政府職能

建設“強化市場型政府”,必須充分發揮政府職能。首先要準確界定政府職能。其次要正確履行政府職能。對經營性國有資產、行政事業單位國有資產、資源性國有資產采取不同的管理方式。如對經營性國有資產要追求盈利最大化,而對行政事業單位國有資產則可能更多的考慮社會福利最大化。三要轉變政府職能，將政府的公共管理職能和經濟職能區分。在國有資產的具體管理中,堅持有所為有所不為,對關系國家經濟命脈和重要行業的國有資產必須加強管理,增加國有資產的控制力;而對于非重要行業和一般領域的國有資產,政府必須減少干預,探索有效的市場化運作方式。其次，必須堅持政企分開，對于競爭性的國有企業,要減少政府過多的行政干預,多采用間接調控手段,使企業成為獨立的經營主體,更好的參與市場化運作;而對于非競爭性的國有企業,政府可以給予企業較少的自主權。

2）促進市場經濟發展

建設“強化市場型政府”,必須要促進市場經濟發展。政府要充分發揮市場的作用,培育良好的市場經濟秩序,盡可能實現和市場的共容利益。一方面, 創造公平競爭的市場環境,建立公開透明的市場準入制度 ,促進各要素合理流動。要放活國有企業,使國企真正享有經營自主權,公平參與市場競爭。另一方面,進行產權多元化改革,避免“一股獨大”的現象,通過對原有國有產權的優化重組,提高國有資本的控制力;積極引導非公有資本參與國資本重組，深化開展國企“混改”模式，提高國有資產的經濟效益。

3）創造良好的社會環境

建設“強化市場型政府”,必須創造良好的社會環境。首先，政府要向社會提供良好的公共產品和公共服務,為國有資產的保護創造一個良好的社會氛圍。其次,增強國有資產管理政策制定的透明度,提高公眾的參與度,同時,積極培育各類社會中介機構,擴大公民的參與渠道,確保公民可以從各個層面參與國有資產管理。通過上述途徑,真正做到國有資產收益成果由全民共享,實現政府和社會的共容利益。

3.4 正確處理中央和地方政府的關系

1）實現中央和地方間產權流動

當前,我國國有產權的流動主要以中央企業為主,多采用行政劃撥的手段。隨著對央企重組的深化,必須建立中央和地方產權流動的利益協調機制。對原有的國有資產存量,劃分清楚,明確各自擁有的資產范圍,兼顧中央和地方利益;產權流動采用市場化方式,盡量減少行政劃撥;建立專項資金解決國企職工的安置問題;努力解決中央和地方政府產權中的債權問題。

2）明確中央和地方政府的權利和義務

目前,地方政府占據大量國存資產,卻不享有相應的收益權和完整的國有資產交易權。地方政府的權責不對等可能使他們為了自身的利益,阻礙國有資產的流動和重組。中央政府是國有資產的出資者,對國有資產具有收益、交易、考核等權利。同時，中央要擴大地方政府配置資源的權力與范圍,調動地方政府的積極性,促使地方國有資產布局更加合理。

3.5 加強國有資產監管

缺乏有效的監督體系，往往會造成國有資產流失，使資產在實現保值增值的共容利益方面受到損害,因此加強對國有資產的監管,是實現國有資產效益提高、利益共容,經濟發展的必然趨勢。具體來說,可以從以下幾個方面著手。

1）積極探索多種監管方式

進一步推行國有企業財務預算、績效考核和干部評價相掛鉤,形成財務監督一績效考核一薪酬管理一干部評價的完整體系;推行國有資產評估公開、公示的方式,增加國有資產使用的透明性;對國有資產的經營活動,進行動態監控;加強對國有資產出資人的財務審計監督等。

2）建立多層次的監督體系

在國有資產管理過程中,上一級委托人的代理人,又充當著下一級委托代理人的委托人,這一雙重身份形成了所謂的“雙重利益代表”。各級委托代理人在追求雙重利益的過程中,往往可能發生角色錯位和利益越界，造成公共利益的侵吞。因此,必須建立多層次的監督體系,在國資委、國有經營公司、國有企業等內部建立多層次監事會,尤其要重視中間層次的監督,形成自上而下層層監督、自下而上層層負責的監督網絡。

3）加強社會監督

對國有資產管理體制的監管,不僅要發揮內部監督,也要發揮社會監督。加強國有資產的社會監督,可以從以下幾個方面著手。一是通過委托社會中介機構,加強對國有資產的產權、財務、評估等方而的監督;二是倡導傳媒、互聯網等其他途徑進行社會輿論監督;三是鼓勵群眾在新聞媒體上發表意見、參與國有資產管理等途徑進行直接監督等。

4 結語

本文未沿用一貫經濟學的分析視角,而是從政治學、行政學的角度進行分析,提出共容性國有資產管理體制這一概念,明確指出改革的目標是為了實現國有資產的共容性增長與可持續發展,對我國國有資產管理體制改革研究提供了一個新的思路。通過行政體制發展、市場經濟建設、公民社會成長等方面分析,構建了政府一市場一社會全新的分析框架,提出了一個新的視角。

[1][美]曼瑟.奧爾森.權力與繁榮[M].蘇長各譯，上海：世紀出版集團，2005.

[2][德]哈貝馬斯.公共領域的結構轉型[M].曹衛東,王曉玨等譯,上海：學林出版社,1999.170-171

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