美國加州合作型就業培訓項目對我國地方政府促進就業的啟示

李順杰，楊懷印

(1.東北師范大學 商學院，吉林 長春130117； 2.煙臺大學，山東 煙臺264005)

美國持續穩定的低失業率與其“聯邦—州”二級就業管理體系及其就業促進制度密不可分。在美國，國家層面負責戰略規劃、法律和政策制定，州政府負責完善和落實項目實施。加利福尼亞州政府的就業促進辦公室(EDD)與其它各州的EDD機構一起組成了集就業信息交換、培訓、就業咨詢與指導等為主要內容的就業促進網絡。[1]在眾多的就業促進措施中，就業培訓是關鍵的組成部分。加州合作型培訓項目的主要目標包括穩定就業、促進重新就業、為企業需要的人才提供培訓并頒發資格證書等；加州就業培訓管理委員會(ETP)是培訓項目的管理機構，其核心職責是為企業和其它社會團體培訓方案的制定和實施提供服務，并對開展合作的培訓項目提供資金支持。

一、加州ETP就業培訓項目出臺的背景

(一)美國國家和州層面對ETP項目的支持

促進充分就業是美國歷屆政府的重要職責，因此美國有一套完善的法律和制度設計對就業培訓進行引導和規制。例如美國的失業保險法案10 200條款、州預算法案,以及上世紀30年代頒布、歷經多次修改的《社會保障法案》等都在國家層面對培訓和促進充分就業提出了指導性原則和鼓勵措施。尤其是2014年奧巴馬政府簽署通過的《勞動創新和機會法案》對就業培訓提出了明確要求。WIOA法案的首要目標是為求職者提供就業咨詢、教育、培訓和其它輔助性服務，幫助他們縮短就業等待期，實現順利就業。同時，WIOA也致力于推進和優化雇主與技術工人的資源配置，提高美國在全球經濟中的競爭力。加利福尼亞州政府為了進一步落實聯邦WIOA法案,出臺了AB1270(E.Garcia)和SB45(Mendoza)州政府法案，與州勞動力投資委員會一同致力于促進加州就業和經濟發展。這些法案為加州ETP出臺提供了必要的法律支持。

(二)非營利組織的普遍職能

在美國，非營利組織是很重要的一種全國性存在，它植根于基層，遍布各個市、鎮、社區。美國具有悠久的地方自治的文化傳統，美國著名的西進運動就是以村鎮(town)為單位逐步向西部延伸的。在每一個新開拓的村鎮里，最早到此定居的開拓者們依靠自治和開展互助戰勝自然環境的不利因素。自治理念為非營利組織的發展提供了有利的社會文化環境。一方面，政府提供的服務無法做到大而全，而社區居民的服務需求是具體而且多樣的。因此，在社區自治而非依賴政府的情況下，孕育了以志愿服務為典型特征的社區精神，以自愿性和非營利性為根本特征的社區精神成為非營利組織發展的直接動力。另一方面，非營利組織的根本屬性是提供公共服務，不以營利為目的，比較容易得到人們的信任和認可。據統計，美國現有179萬個非營利組織，包括各類慈善機構、基金會、宗教組織和互助組織。在提供培訓等服務過程中，非營利組織也創造了很多新的就業崗位。目前美國大約有800 萬人在社區從事各類服務工作，占全國就業人數的10%。[2]美國非營利組織的發展為合作型就業培訓項目提供了文化支撐和現實平臺。

(三)地方政府的充分就業目標

實現社會充分就業目標是所有市場經濟國家和地方政府的基本民生目標。在實行選舉政治的美國，各州轄區內的就業狀況更是州政府關心的頭等大事。一方面，較為充分的就業能夠減少社會違法犯罪的發生，節約社會治理成本，促進社會良性發展。另一方面，在競選過程中為了獲得選民的支持，各種改善民生的競選承諾在當選后就要努力轉化為促進就業的具體措施。這些措施主要包括穩定就業和新增就業，而培訓則是實現這些目標的重要手段。促進就業的方法落實到具體措施上包括稅收優惠、增加公共開支、向就業弱勢群體提供財政幫助等，所有措施的核心內容都與錢息息相關。但是自2008年全球金融危機以來，美國聯邦利率已經降至接近于零的水平，政府財政赤字也高達1.4萬億美元。在這種情況下，依靠大規模的政府投資刺激就業，或者動用國家財政支持就業的難度很大。因此，地方政府要實現充分就業目標，就必須建立政府與其它社會團體合作促進就業的制度模式。通過合作的方式解決刺激就業與公共財政短缺的矛盾困境。加利福尼亞州就業培訓項目就是這一合作促進就業理念的有益實踐。

二、 ETP合作培訓項目的基本程序

ETP與其它就業培訓項目不同，其最大特點是該基金也可以用于在職員工的培訓與再培訓上。ETP培訓項目基金來源于企業交納的就業培訓稅,只有依法交納就業培訓稅的企業才可以申請與ETP管理委員會進行培訓項目合作，并得到資金支持。[3]ETP培訓項目的設立、申請和實施具有嚴格的程序，主要分為三個階段。

第一階段是ETP就業培訓項目的立項授權。每一個ETP培訓項目的設立必須有專業的市場分析，包括對培訓內容、就業前景以及對提高企業競爭力的意義等進行綜合論述。立項申請須經過州政府審議，獲得授權后向社會發布項目信息、申請要求，公開項目開展的步驟和時間安排并開始向社會招標。例如ETP與社區學院合作開展的加州減災就業培訓項目首先就是依據州長布朗簽署的《旱災援助法案》獲得立項，然后與社區學院合作向社會提供包括灌溉、農機維修、食物安全、物流等12種技能在內的免費培訓。

第二階段是有合作意向的機構或企業向ETP提出申請。這些潛在的合作機構包括社區學院、非營利組織、中介機構和企業等。申請ETP培訓基金資助的企業必須經過登記注冊、申請指導、預申請、ETP委員會派專業人員實地考察、ETP資金申請、ETP項目審批等步驟。ETP培訓項目的合作方分為多雇主和單一雇主兩類。不管是哪一類機構，在申請ETP培訓基金時都必須首先進行注冊。注冊內容包括公司法人、公司名稱和地址等。注冊成功的企業會獲得ETP就業培訓委員會組織的申請指導服務，以幫助企業進行ETP培訓基金的預申請。按照規定，申請方至少要有一名高級管理人員參加如何進行基金申請的培訓。企業的預申請通過后，ETP會安排相關專家對申請方的設施進行實地考察，并與申請者討論合作的具體條件，要求企業出示合作培訓所需的相關資質文件。然后，由專家協助企業完成培訓基金申請的最終文件，包括規范合同用語、確定相關合同條款的適用范圍等。

第三階段是ETP合作培訓項目的批準實施。所有ETP潛在的合作結構或者公司將申請文件提交到加州ETP委員會后，由ETP組織專家小組對申請進行公開評議，審查這些申請的培訓項目是否符合加州經濟發展戰略規劃和ETP管理機構的相關規定。審查過程中，ETP管理委員會要求申請企業派代表參加討論會。根據審查要求，企業需要派專人向ETP管理委員會介紹該企業申請培訓項目的動機、規劃和開展培訓的必要性，并回答ETP管理委員會對申請方案的質詢。如果最終審查合格，ETP委員會將公示與ETP合作開展就業培訓的機構名單、合作計劃和內容等，接受社會監督并與合作方簽訂正式合作協議。成為ETP官方合作伙伴的機構和企業按照約定方案實施培訓計劃。申請企業和機構負責培訓項目的日常運營，ETP就業培訓委員會繼續承擔培訓項目運營是否規范的監督和評估責任。

三、 ETP項目實施過程中的監督與規范

加州ETP合作培訓項目在就業過程中發揮積極作用與項目運作過程中來自內外部環境的監督和規范密不可分。這些監督包括國家層面對ETP的依法監督、ETP機構自身的規范運營，以及合作機構、媒體等的積極參與。

(一)國家層面的監督

ETP培訓項目的高效運作離不開聯邦立法機構的有效規制。美國聯邦的失業保障法案、人權法案、就業機會法案等都是ETP項目運營的重要前提。ETP的每一個培訓項目出臺首先都必須有相應的法律依據，并依照法律規定提出立項申請。例如減災就業培訓項目依據的是加州州長Jerry Brown簽署的旱災援助法案；殘疾人就業援助培訓項目源自于美國聯邦殘疾人職業恢復法案的相關條款。另外，加州EDD還會跟蹤評估ETP項目運營對就業促進的實際效果，州立法機構有權支持或否決ETP提出的撥款請求、項目計劃等。這些國家層面的制度性制約既是對ETP運行規范性提出的要求，也是政府和社會對ETP進行監督的主要依據。

(二)ETP的自我規范

加州ETP委員會有一套嚴格的程序去規范合作對象遴選、資金劃撥、培訓評估等過程，減少了人為因素的干擾和ETP管理委員會決策的任意性。ETP的自我規范體現在以下幾個方面。第一，ETP對培訓基金額度的規范管理。在資助額度上，ETP每年都會出臺明確的單個企業培訓資助上限和總額。例如2015財年，加州ETP預算總額為9400萬，實際支出培訓資金約9050萬。ETP規定，單一雇主的企業培訓資金資助上限為42.5萬美金。第二，ETP對培訓補貼支付方式的規范管理。ETP培訓費用的支付采用先培訓后補貼的方式。在培訓過程中，ETP有專人負責跟蹤培訓的進展情況，ETP基于培訓合同的實際履行情況支付企業的培訓費用。第三，ETP對培訓補貼標準的規范管理。由于申請培訓基金時ETP對申請企業的雇員數量有一定要求，為了避免企業重復培訓和突擊招工，ETP規定：如果企業對員工進行再培訓，ETP減少培訓補貼8%；如果是對新進員工培訓，則減少12%。特殊情況下，ETP最高可以減少補貼的50%直至終止與該機構的培訓合作。第四，ETP對合作對象遴選機制的規范管理。ETP對申請培訓補貼的企業和開展培訓合作的機構有嚴格的要求。例如，申請培訓補貼的企業必須是繳納了就業培訓稅的企業，并且公司所從事的行業正在或者即將面臨州外的激烈競爭。最后，承擔培訓的機構除大學、社區學院外，私人培訓機構要有至少兩年以上為公眾提供就業培訓和實習的經驗。這些規定極大地規范了ETP的運作。

(三)ETP與合作伙伴之間的契約規制

以契約的方式與社會組織進行合作型就業培訓項目是ETP發揮積極作用的關鍵因素。ETP與企業、培訓機構的合作圍繞培訓和就業進行，所有的要求都在合同里有明確規定。例如在減災就業培訓項目中ETP規定，每個員工必須完成不少于8個小時、不超過200小時的培訓課程，員工參加培訓不支付任何費用，而且培訓期間雇主必須支付雇員的基本工資。同時ETP還規定，企業要保證順利完成培訓的員工至少可以獲得達到ETP規定的最低標準的薪資待遇(最低工資因年份、工作地點、參加培訓類型的不同有所差異)，未來3個月內無特殊理由不得解除他們之間的雇傭關系。合同明確規定企業或者是承擔培訓的中介機構對培訓項目的管理責任包括：提供合適的培訓設施、安排培訓課程、提供合格的培訓師、召集員工培訓、記錄并保存出勤表、記錄培訓課時以及各種可查詢的培訓記錄。并對課堂教學、實驗室教學的教學條件、班級人數、培訓方式等作出了詳細規定。按照合同約定，項目完成時ETP將召開聽證會，臨時抽查參與培訓的相關人員，從而決定培訓補貼是否撥付以及撥付比例。

四、 ETP促進就業效果評估

對ETP培訓項目在促進就業過程中效果的評估也是ETP培訓項目設立和發展的重要一環。這些評估有ETP機構自身的評價、獨立的社會第三方專業機構的評估，也有社會民眾對其的民意反饋。

(一)ETP自我評估

按照ETP官方介紹，ETP就是要通過培訓促進加州企業的升級、保持加州經濟的持續繁榮。ETP每個季度都發布項目實施情況和就業率。簡報顯示ETP資助的培訓項目不僅包括基礎加工制造業、餐飲娛樂業，還涉及環保科技創新企業。例如ETP參與航空航天等高端產業的人才培訓服務。2015年1月ETP通過的資助培訓項目中，包括了對波音公司的347名新老員工高達約75萬美元的培訓計劃。同時，ETP還在實踐中積極扶持中小企業的發展，在培訓基金中有專門為小企業設立的培訓項目。ETP執行總裁Stewart Knox曾說過：“今天對公司員工的培訓將會促進工人提高他們的工作技能和收入水平，滿足工商企業今天和未來對人力資源的需求”。自從1983年開始運營以來，ETP為各類培訓項目提供了大約12.5億美元的經費支持，為加州78 000多家企業培訓員工超過80萬人次。

(二)媒體評估

媒體作為獨立第三方對ETP的作用主要體現在監督和評估兩個方面。ETP通訊報(Newsletter of ETP)*新聞簡訊每三個月刊發一次，對季度內ETP審核通過的所有項目進行詳細報道和解析，并對培訓項目實施的意義和效果進行評估。的報道認為“ETP在促進就業方面具有積極作用”。對于退伍軍人的培訓項目，媒體普遍認為“是促進退伍軍人重新就業的正確而且必要的一步”。按照ETP的規定，凡是參加培訓的人員，無論是培訓中還是培訓后，都受到最低工資規定的保護；而且順利完成ETP培訓的人員，在規定時間內(一般為90個工作日)不得被解雇。由于ETP培訓項目實施時長一般為一至兩年，因此ETP培訓項目對加州就業的直接推動作用不可小覷。以2015財年為例，據媒體報道，ETP全年為各種機構提供就業培訓資金總額超過9000萬美元，培訓員工近8萬人次。除對在職員工培訓進行資助以外，也包括對失業人員、退伍軍人、殘疾人等就業弱勢群體的再就業培訓。加州就業促進辦公室的公報顯示，2015年加州失業率水平從年初的7%下降到5.7%，下降了1.3個百分點。ETP就業培訓項目是提升就業率的重要力量。

(三)民意調查

ETP培訓項目對就業的促進作用也有賴于民眾對該項目的肯定和積極參與。一方面，ETP提供的免費帶薪培訓機會有利于鼓勵人們接受并參與其中。2015年ETP調查結果顯示，超過97.8%的受培訓人員認為ETP能通過技能培訓縮短就業等待期，改善整體就業狀況。另一方面，ETP對不同行業的培訓具有很強的實用性。例如在教室進行培訓的課程，培訓師和學員比例為1:15；而在生產型實驗室培訓中，這一比例為1:1。同時，ETP提供的一些特殊培訓項目也很受歡迎。截至2015年，加州退伍軍人專項再就業培訓項目(始于2008年)幫助650多名退伍軍人走上新的崗位。很多普通民眾和企業都對ETP培訓持肯定態度。例如2015年加州May Ann′s Bakery食品公司獲得了ETP約42.5萬美金的合作培訓項目，幫助該企業提高技術、擴大規模，新增就業94名。該企業負責人評價ETP培訓時說：“我們本來是一個家庭式的小食品工廠，但是我們希望我們的企業成長，并且給我們的員工更好的待遇。但是這一切都要依賴于一個能夠支持我們學習、成長、協作的環境。我們將持續對員工的培訓投入，因為這次與ETP的培訓合作讓我們看到了它的作用。”[4]

五 、ETP對我國促進就業的啟示

我國正處于經濟調結構、促轉型的關鍵期，一方面將導致大量人員進入就業市場，形成較長時期內勞動力供大于求的局面；另一方面，由于缺乏培訓，新興產業成長所需的技術型勞動力需求難以得到滿足。如何發揮就業培訓的積極作用，美國加州ETP合作就業培訓項目提供了有益的借鑒。

(一)建立 “以培代補”的就業培訓制度

我國目前主要以對企業進行補貼和獎勵的方式激勵企業增加用工數量。雖然這在一定程度上也促進了就業率的提升，但從長遠看，要從根本上增強就業競爭力、將促進就業與經濟發展轉型有機結合起來，就需要在建立科學高效的就業培訓制度上下功夫。

1.建立就業培訓質量監督和評估制度。就業培訓是否能夠增強個體的就業競爭力、促進充分就業，關鍵在于提高就業培訓的針對性和實用性。目前，我國的就業培訓市場良莠不齊，缺乏統一的質量控制標準和準入制度。因此，有必要建立強制性培訓質量監督制度，從培訓項目設立、培訓程序和內容確定到實施培訓，采取全流程、可跟蹤的監督措施。同時，對培訓項目設立的可行性、必要性以及項目完成后的效果進行專業評估。評估內容應包括培訓計劃、目的、實施手段和就業效果等。完善的質量監督和評估制度是建立“以培代補”培訓制度的前提。

2.建立多層次、差異化的培訓資助制度。我國現行的就業培訓激勵措施中，對就業培訓的資金支持缺乏制度性安排，體現出較大的隨意性和不確定性。借鑒ETP培訓補貼的做法，我國應建立多層次、差異化的培訓資助制度。建議分別制定在職員工、失業人員和再就業人員培訓的資助標準，培訓費用的補貼額度應根據培訓對象、培訓內容的不同而有所區別。一般而言，技術類培訓的補貼標準應高于技能型的培訓。這種差異化的資助制度有利于遏制企業為了獲取政府的就業培訓補助而采取突擊招工、重復培訓的現象，把培訓費用切實用在員工培訓和技能提升上。這是建立“以培代補”制度的重要保障。

3.建立就業培訓的社會監督和問責制度。我國的就業培訓之所以效果不明顯，一方面與我國勞動力資源結構和就業結構有關；另一方面，缺乏有效的監督和問責制度是造成我國就業培訓不專業甚至不作為的重要因素之一。ETP經驗表明，我國政府管理部門應建立統一的信息平臺和公示制度，讓社會了解每一個培訓項目的培訓計劃、內容、費用安排、培訓方式和目標等，形成有效的社會監督。對違規套取政府就業培訓補貼、虛假培訓、違規培訓等情況，要建立舉報人獎勵制度和對項目責任人的問責制度，保障促進就業培訓落到實處。

(二)鼓勵社會力量參與提供就業培訓服務

多層次的就業培訓機構參與提供就業促進服務是實現充分就業的重要手段。因此要從就業培訓平臺建設、政府規劃和針對就業弱勢群體等方面鼓勵社會力量參與提供就業培訓服務。

1.大力培育以技術教育為主的就業培訓平臺。美國政府能夠與社會機構合作提供就業培訓服務的前提，就是美國有多層次的就業培訓平臺，包括非營利組織、企業、高等教育機構等。進入21世紀，我國高等教育發展迅速，普通本科院校建筑面積和在校生人數均達到前所未有的水平，而技術類職業院校發展則相對滯后。這種狀況造成普通高等院校畢業生就業難和企業技術工人招工難的“兩難”矛盾現象。因此，政府要從財政、金融、人才政策等方面引導有條件的教育機構向職業技術教育轉型，同時鼓勵社會力量舉辦各類就業培訓機構，為就業培訓搭建平臺。

2.重點關注就業弱勢群體的培訓工作。進城落戶的農民工、退伍軍人和大學畢業生是我國當前失業群體構成的主要來源。他們情況差異很大，應分門別類、采取不同的培訓策略，有針對性地提供就業培訓服務。應以高等職業院校為平臺對大學生進行知識型、技術性就業培訓；以公司和培訓機構為依托，為農民工、退伍軍人提供實用性強、短平快的技能型培訓，努力提高就業弱勢群體的就業競爭力。

3.建立就業導向的培訓市場準入制度。政府部門一方面應引導社會力量積極參與就業服務平臺建設，通過稅收優惠、項目支持和培訓補貼等方式鼓勵它們提供各類培訓服務；同時，也要加強對就業培訓機構的監管，建立以就業率為導向的就業培訓市場準入和淘汰制度。參照ETP的經驗，凡是承擔政府培訓項目的機構必須有兩年以上的就業培訓、咨詢和指導經驗。通過規范就業培訓市場、提高培訓質量，促進充分就業。

(三)建立政府與社會機構合作型就業培訓制度

就業是一項綜合性的社會工程，實現充分就業需要政府、企業、非營利組織等社會團體在契約保障下平等合作，最大限度地發揮各自的特長，形成有效的促進就業的合力。

1.政府規劃的引導。在合作型就業培訓模式中，政府發揮著引導和規范的職能。一方面，政府的產業發展規劃影響區域內就業崗位的長期變化趨勢。就業培訓只有與產業發展相結合，才能更好地服務于經濟發展，提高人力資源配置效率，把促進就業落到實處。另一方面，政府為了加快經濟轉型升級而出臺的一系列政府規劃的培訓項目，為就業培訓機構參與合作培訓提供了重要機會和途徑。

2.社會機構的參與。就業培訓覆蓋的人群主要包括農民、下崗職工、退伍軍人、大中專畢業生等。由于文化水平、工作種類等差異巨大，在培訓內容上有些是知識性較強的技術類培訓，有些則是普通的技能型培訓。在政府無法提供大而全的就業培訓服務的情況下，必須以企業、高職院校和其它非營利組織為主要載體，提供機動靈活、專業實用的就業培訓服務。因此，政府應通過稅收優惠、金融支持和項目扶持等方法，鼓勵社會機構積極參與提供培訓和就業促進服務。

3.契約的規制。在ETP與其它機構開展合作過程中，契約在保護合作各方利益、規范合作關系、保障ETP培訓項目健康運行方面發揮著決定性作用。因此，在政府與社會機構合作型就業培訓制度中，契約是實現平等協作、合作伙伴關系的關鍵。通過契約規范合作各方的利益和行為，才能既有分工又有合作，政府發揮宏觀規劃和監督優勢，企業專注于培訓和運營，形成共同促進就業的合力。在契約保障下，一旦政府完成合作伙伴的遴選，合作各方就必須遵循合同約定，按照契約精神保障培訓項目健康運行。

六、 結 語

美國加州合作型就業培訓項目對我國地方政府實現充分就業的最大啟示，就是政府不能、也無法獨立承擔促進充分就業的全部職能，應該充分調動社會團體的積極性，在契約保障下建立政府與社會團體合作型就業培訓制度，最大程度地發揮企業和其它社會團體的特點，本著平等參與、各取所長的原則，發揮培訓項目的最佳效能，形成促進就業的合力，共同促進充分就業。

[1]加利福尼亞州就業促進辦公室[EB/OL].http://www.edd.ca.gov/.

[2]鐘廣靜.美國非營利組織在社區發展中的作用及其啟示[J].探求，2009，(1).

[3]加利福尼亞州就業培訓管理委員會[EB/OL].http://www.etp.cahwnet.gov/.

[4]加州就業培訓管理委員會公報Newsletter of Employment Training Panel[EB/OL].http://www.etp.cahwnet.gov/ docs/ Newsletter/ETPNewsletterJune, 2015-04-26.