確立主體地位與被征地農民多元保障機制完善路徑思考*

羅婷婷,鄒學榮,陸 林※

(1.西南大學文化與社會發展學院，重慶 400715；2.西南大學三峽庫區經濟社會研究中心，重慶 400715)

·三農問題·

確立主體地位與被征地農民多元保障機制完善路徑思考*

羅婷婷1，2,鄒學榮2,陸 林1，2※

(1.西南大學文化與社會發展學院，重慶 400715；2.西南大學三峽庫區經濟社會研究中心，重慶 400715)

目的研究集體土地所有權行使主體的明確與完善被征地農民多元保障機制的路徑。方法運用文獻梳理法，分析農村集體土地所有權行使主體模糊引發“群體性事件”的現狀，揭示其在建立健全集體土地的所有權消極權能實現、權能夯實、管理權限行使與集體成員受益權能保護等農民多元保障機制方面產生的負面影響；運用邏輯歸納法，提出“集體土地所有權行使主體明確是多元保障機制完善的靈魂”。結果破解“有意制度模糊”必須從實體和程序制度上明確集體土地所有權行使主體，才能有效保證被征地農民的多元利益。結論當前改革已進入攻堅期與深水區，農村集體土地所有權行使主體模糊引發的“沖突和社會動亂”等負性外部效應也日益凸顯，完善被征地農民的多元保障機制(即以集體土地所有權行使主體確立為靈魂，以使用權入市、征用征收公平補償、增值公平分配、財產性合法收入保障、社會保障為現實路徑)應加快提上議事日程。

集體土地 行使主體 農民利益 多元保障 保障機制

0 引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”[1]作為征地制度改革的落腳點以來，理論和實踐界聚焦三權分置、規范征地程序、合理補償、失地保險等問題，提出了許多有價值的見解；但從集體土地產權制度改革，特別是集體土地所有權行使主體確立的視角探索農民多元保障機制完善卻比較薄弱。這既是改革的深水區，又是不容回避的重大理論和實踐問題；從政策法規層面合理解決這一問題對于“探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制”[2]，“加大強農惠農富農力度，深入推進農村各項改革，破解‘三農’難題、增強創新動力、厚植發展優勢，積極推進農業現代化”[3]有著極其重要的現實意義和深遠的歷史意義。

1 集體土地所有權行使主體模糊

“所有權是最高、終極的權力。占有、經營、使用、收益、依法處分的權能都是所有權的實現形式。所有權是根本、基礎、前提”[4]。 “所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”[5]。 所有權人一般是所有權行使主體，立法確立土地所有權行使主體既是將所有權人進一步具體明確，又是所有權人主張合法權益的法律依據。

1.1 國有土地所有權行使主體明確

全民所有即國有土地的所有權人是國家，國務院代表國家對國有土地行使占有、使用、收益和處分的權力——國有土地所有權行使主體是國務院。《中華人民共和國土地管理法》規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”[6]。國務院通過“編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，實現土地有序規范使用；建立“國家依法實行國有土地有償使用”，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”等制度；國務院行使所有權主體職權時，將具體職權下放——“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”、“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門”負責轄區內土地的管理和監督工作。

國有土地所有權人國家，國務院代表國家行使所有權，行使內容、程序、方式、組織、制約條件都十分明確。正是由于國有土地所有權行使主體明確，才使國有土地所有權行使，使用權轉讓、承包、經營、出讓、劃撥，土地規劃等處分權在國務院統一組織下規范有序地進行。

1.2 集體土地所有權行使主體不明

《中華人民共和國土地管理法》規定“依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”[6]。這里雖然明確了集體土地所有權人是村農民集體，但由誰來行使“村農民集體所有的土地”的所有權卻沒有明確；而集體經濟組織或村民委員會行使的是經營、管理權，從法權角度看，經營、管理權是所有權派生的，而不是所有權本身。

根據法權慣例，所有權人一般都是所有權行使主體。明確集體土地的所有權人，順理成章應明確行使主體，但《土地管理法》既并沒有明確集體土地所有權行使主體是誰，又沒有明確所有權行使的權限、方式。在承包地內部調整和“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的”條款中，規定了“必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意”才能生效——“村民會議”、“村民代表”雖然有所有權行使主體的含義，但行使權力僅限于承包地調整，又加上“報鄉(鎮)人民政府批淮”作為生效的限制條件；涉及集體土地所有權變更、征收征用補償、成片租賃等體現所有權人權利的重大決策，行使主體是誰則不明確。“國有土地所有權由國務院行使很明確；但農村集體土地所有權由誰行使，尚未明確，只用了‘村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理’——有虛置之嫌”[7]。近年來中央積極探索“‘三權分置’土地制度新模式”[8]無疑是正確的，但“三權分置”所有權是關鍵，而確立行使主體又是所有權的關鍵，現行法律制度仍然沒有將明確集體土地所有權行使主體提上議事日程。

2 集體土地所有權行使主體模糊對農民多元保障的影響

集體土地所有權行使主體模糊直接影響到集體土地所有權消極權能實現、集體土地權能夯實、管理權限行使、受益權能保障，最終影響到農民多元保障機制的完善。

2.1 對集體土地所有權消極權能實現的影響

集體土地所有權積極權能體現在所有權人的主張中，而消極權能則體現在任何個人或組織對所有權的干涉，所有權人都能有效排除的過程中，即使所有權人不主張，只要義務主體不干涉，都能實現所有權能，這在土地私有條件下體現得淋漓盡致。土地集體所有本身決定了所有權人的群體性特征，這種特征不能有效排除義務人對集體土地所有權的侵害，更不能排除公權力對集體土地所有權的侵犯，所有權行使主體模糊更加劇了這種消極權能弱化；同時，所有權中保有權是極其重要的權能，但我國法律對集體土地保有權本身沒有明文規定，由于所有權行使主體模糊導致保有權行使主體缺位，因而由農村集體土地所有權涵蓋的集體成員社會保障功能實現難度加大，失地農民社保無份的狀況雖有好轉，但上班無崗、種地無土的狀況尚未根本改變。

正是由于集體土地所有權行使主體模糊，集體土地消極權能弱化加重，農民權益多元保障受到嚴峻挑戰。

2.2 對集體土地權能夯實的影響

農民多元利益保障“夯實土地權能”是“基礎”[9]，夯實權能最關鍵的是確權，集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”是以“農村集體土地所有權確權為基礎”[10]的，確權的核心是所有權，而確立所有權行使主體則是所有權塵埃落定的根本。《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》明確規定“凡是農村集體土地所有權證沒有確認到具有所有權的農民集體經濟組織的，應當確認到具有所有權的農民集體經濟組織”，“全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織”[11]，就是運用政策法規杠桿明確農村集體土地的所有權人。這是農村集體土地制度改革的重大突破，這一突破雖然潛在地包含了所有權人是所有權行使主體，但沒有進一步明確所有權行使主體是誰，有什么權力、義務行使程序。這樣的結果所有權夯實就存在著實體和程序雙重缺陷：由于承包權、經營權是由所有權派生的，按法權規范，應由所有權行使主體作為發包方，農民自然人作為承包方，政府作為第三方簽署承包合同，承包主體直接行使或轉讓經營權；但現在由縣(區)農業局與農民簽署承包合同并確權頒證，所有權則由國土管理部門確權頒證。這樣不僅導致管理多頭，影響效果，而且導致經營權擠壓承包權，承包權擠壓所有權的反噬現象。

正是集體土地所有權行使主體模糊，從程序上弱化了農民多元利益保障的主體資格，農民土地權益受到基層行政權力和開發商的擠壓，夯實集體土地權能功虧一簣——所有權行使主體模糊，農民多元利益保障虛化。

2.3 對集體土地管理權限行使的影響

農民多元保障集體土地管理權有效行使是首要條件。由于政策法規未明確賦予集體組織成員行使所有權的權力，也沒有相應程序保證權力的行使過程公平合法。雖然《物權法》、《土地管理法》等法律規定了兩個“2/3以上同意”才能生效，這僅僅是對承包權變更的規定；而對國家征用、征收集體土地及補償方案卻尚未明確規定；況且很多村委會或集體經濟組織很難召開“村民會議”或“村民代表會議”，直接簡化程序，由村委會或集體經濟組織領導代替集體成員作決策；這樣的決策或決定很難體現集體土地所有權人——全體集體成員的意愿，為少數決策者以權謀私開了后門。集體土地所有權行使主體模糊，全體集體成員無法有效行使管理權，農民個體的多元利益受到侵犯。

2.4 對集體成員的受益權能保障的影響

集體土地所有權主體是該集體全部成員，集體成員以土地所有權為基礎，通過承包地耕種、租賃、征收征用補償、失地后參加社保等方式獲得合法收益。從應然的視角“集體所有權的權能”必須保證“集體成員從集體土地及其收益中享受社會保障權益”[12]；實然則恰恰相反，征地補償、所有權變更增值、“使用權拍賣”[13]價值分配。相關集體所有權人(集體成員)卻“望土興嘆”，很難享受所有權人的權益。重慶地票制度雖然把土地增值納入所有權人的范圍，但大多數地方卻把所有權人遺忘了，這實際上是集體土地所有權的異化。追根溯源，集體土地所有權行使主體模糊是其源頭，正是集體土地所有權行使主體模糊，集體成員受益權保障沒有主體主張，才導致土地所有權人屢受傷害、上訪不斷。

中央一直十分關注三農問題，每年的一號文件都涉農，尤其注重“讓農民分享成果”[3]，“增加農民財產性收入”；但農民受益權能保障的機制，特別是從集體土地所有權視角以明確所有權行使主體為立腳點，通過合法、有序正確行使集體土地所有權，以夯實農民受益權能的機制有待健全。

3 集體土地所有權行使主體明確——多元保障機制完善的靈魂

被征地農民多元保障是一種特殊的民生保障，不僅有利于化解社會矛盾、維護長治久安，而且有利于促進社會生產健康發展。從多元保障機制內涵著眼，揭示與集體土地所有權行使主體確立的內在邏輯是多元保障機制完善的靈魂。

3.1 被征地農民多元保障體系及機制

幾千年來，我國農民都是以土地為依托的實物保障方式來維護“老有所終，壯有所用，幼有所長”的有機保障體系，當土地兼并、集中，大部分農民失去了土地，革命高潮就必然到來。農民革命、農民戰爭、農民起義的終極原因就是失去土地，生活無保障。在我國土地既具有所有權功能，又有社會保障功能，農民一旦失去土地就必然陷入生活困境。城鎮化進程中征地與封建社會的土地兼并有本質差異，是發展中的非對抗性矛盾，但征地導致被征地農民全部或部分失去土地，該集體成員就失去了從事農業生產的基本生產資料，也失去了依托土地建立的社會保障。雖然國家給予了征地補償、作了相應的安置、也安排了社會保險，但是被征地農民在市民化進程中步履維艱卻是不爭的事實。2013年11月，國家信訪局公布因征地而造成信訪已成為群眾信訪中的突出問題之一。在近年10余萬起群體性事件中，“征地拆遷引發的群體性事件占總數一半”，究其根本原因就是被征地農民多元保障機制尚不完善。

3.1.1 多元保障體系

我國現行被征地農民的保障體系主要由征地補償、安置、入股、租賃、社保、增值6種方式構成。 雖然多元，但保障卻有待完善：征地補償、社保按國家相關政策規定得到保障，但補償、保險的力度卻不到位；入股、租賃有政策依據，但合同簽署時農民個體卻永遠處于弱勢；安置大部分是空中樓閣；雖然中央明確提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”[1]，但《中華人民共和國土地管理法》卻規定“新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府”[6]，集體土地所有權人卻無份；重慶地票制度規定所有權人可參與本集體建設用地增值收益分配，但在全國不具有普遍性。

3.1.2 多元保障機制

體系靠機制保障，機制是制度、相關組織人員、運行方式的有機組合，“制度是一個相對穩定、完整的組集合，由符號、信念、價值、準則、職責和身份等組成，這些要素分別和社會生活的某些方面相聯”，是“為決定人們相互關系而設定的一些制約”[14]，失地農民多元保障制度是由各種政策法規組成的系統，對相關人員都具有強烈的規范制約作用。被征地農民多元保障的實體和程序制度涉及政府、法院、社保、村社、業主、農民等相關組織和人員，這些組織和人員交互作用，對制度的制定、執行、修改、完善形成強大的反作用，不斷推動制度建立、廢除、修改、完善；在這種自發與自覺的作用中實現多元保障機制的建立、完善。

被征地農民多元保障機制是保障體系內在結構、功能及其相互關系的有機構成；社會學規范為失地農民保障制度與相關組織人員相互作用、相互影響、相互制約，形成更好發揮保障作用、必然如此的運行方式。

3.2 “有意制度模糊”——使命終結

我國所有權行使主體模糊是一種“有意的制度模糊(intentional institutional ambiguity)”。“有意將土地確權保持模糊”是一種高明的策略。 “有意的制度模糊”將“制度的不確定性”作為“體制運行的潤滑劑”。 “土地權屬問題上所具備的不確定性”對于改革時期“農地產權制度”得以順利運行、“營造回旋余地”、“應對突發事件”、“方便規劃和發展”[15]，讓該系統在這種制度性模糊基礎上有序運行都具有非常積極的意義。改革30年取得的成就，這種“有意的制度模糊”功不可沒。 但隨著改革進入深水區，這種“有意制度模糊”造成負的外部效應“沖突和社會動亂”[15]日益凸顯。“因農村征地而造成的信訪已經成為群眾信訪中的三大突出問題之一”[16]，“每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬甚至10萬余起”，“征地拆遷引發的群體性事件占總數一半”[17]。“沖突和社會動亂”升級說明集體土地“有意的制度模糊”的歷史使命已經完成，“制度模糊”向“制度明確”的根本轉變已經提上議事日程，否則不僅農民多元利益保障成虛話，社會長治久安也會面臨嚴峻挑戰。

3.3 行使主體明確——多元保障機制完善的靈魂

集體土地所有權行使主體明確本質上是對被征地農民主體資格的確認。 這種確認既內在地規定政府與被征地農民在征地中的法律地位，限制以公權侵犯私權，又賦予了被征地農民有效維護合法權益的主體資格，還解決了集體土地所有權主體缺位的尷尬。 只有明確集體土地所有權行使主體，被征地農民才能在征地過程中以主體資格參與征地補償、安置、入股、租賃、社保、增值等保障形態的協商，使被征地農民維權合法化。 避免村鎮政府代替被征地農民行使主體權力，是實現公平征地、完善被征地農民多元保障機制的靈魂。

3.3.1 明確了政府與被征地農民在征地中的法律地位

中央賦予農民“對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”“對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”“財產權利”“宅基地用益物權”[1]等權利在征地中被分割、弱化。受征地利益驅動，地方政府與中央、與農民博弈：在征地計劃、土地儲備上與中央打太極；在征地補償、安置上有公權侵犯私權的嫌疑；在征地中地方政府與農民地位不平等——政府是公權的化身，農民是私權的代表；農民維護自己的合法權利被認為是“自私”，而不是以所有權行使主體的身份維護自己的合法權利。其實征地是一種民事活動，政府作為征地一方與被征地的集體成員地位平等，平等的前提必須明確被征地的所有權人是權力行使主體，才有資格與政府磋商征地補償與安置事宜，限制公權對私權的侵犯。

3.3.2 賦予了被征地農民有效維護合法權益的主體資格

我國土地公有制決定政府不僅是國有土地的代理人，也是土地利益分配的決定者，所有者無權過問。被征地農民多元保障機制完善的依據是集體土地所有權，最終能塵埃落定則是明確所有權行使主體。 只有明確行使主體，被征地農民才能盡心盡責地維護自身利益，才能從行為主體上依法保障被征地農民的權利。

3.3.3 解決了集體土地所有權主體缺位的尷尬

正是沒有從政策法規上明確集體土地所有權行使主體，除了承包地調整，集體土地所有權人——村民會議、村民代表才以行使主體的身份出現。 征地中作為集體土地所有權人，絕大多數被排斥在外，至多村長、主任作為所有權人參與，很多時候鄉鎮直接做主——沒有所有權的主體行使了所有權職能。明確集體土地所有權行使主體從根本上解決了這種尷尬。

3.4 行使主體明確——切實可行

集體企業的所有權人和所有權行使主體明確的制度規定說明集體土地所有權行使主體確立是可行的。《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》規定：集體企業所有權歸勞動群眾集體所有，每一具體的集體企業所有權歸“本集體企業的勞動群眾集體所有”或“集體企業的聯合經濟組織范圍內的勞動群眾集體所有”[18]；所有權行使主體是職工代表大會——“集體企業依照法律規定實行民主管理。職工(代表)大會是集體企業的權力機構，由其選舉和罷免企業管理人員，決定經營管理的重大問題”[19]。

農村集體土地所有權的“集體私權”、“體現集體成員的公有利益”、“受公法管理”、“社會法屬性”[12]明顯等特征內在邏輯要求必須明確所有權行使主體。主體明確才能有效行使集體私權，維護集體成員利益，也才能明確公法管理與私權行使的邊界，充分體現社會法屬性，最終讓集體成員以所有權行使主體的身份參與集體土地征用征收、使用權拍賣、租賃、抵押、入股、擔保、轉讓的全過程，而不是被邊緣化(主體異化為非主體無法作為)。 只有從所有權行使主體明確這個根本問題上著眼，才能真正實現十八屆三中全會提出的“要完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。

3.5 行使主體明確——實體、程序

破解“有意制度模糊”難題必然要求制度規定明確，而制度是由實體和程序構成的，從實體制度上明確集體土地所有權行使主體，被征地農民權利保障才有政策法規依據，而只有從程序上作出明確規定，才能有效保證被征地農民對實體權利的維護。

3.5.1 行使主體——實體明確

實體權力的明確是通過立法和制定政策落到實處的。完善多元保障機制首先必須從實體權力上明確農村集體土地所有權行使主體，應該像《中華人民共和國土地管理法》中“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”一樣明確，將農民集體所有土地，“由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”修改為“農民集體所有的土地所有權由村集體經濟組織或者村民委員會行使”[4]，具體行使主體為“登記確權土地的集體組織成員”。 與國有土地行使主體不同的是農民集體土地所有權行使主體既是組織——集體經濟組織或者村民委員會，又是個體——集體組織成員，而落實到個體才有實質性意義。只有法律賦予集體組織，最終賦予集體組織成員所有權行使主體的權力，才能從實體上完成“有意制度模糊”向“制度明確”轉換。

政策是集體土地所有權行使主體的直接保障。建議在《深化農村改革綜合性實施方案》關于“以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點”[19]的條款中，進一步明確我國農村集體土地所有權的主體有3種類型：鄉(鎮)農民集體、村農民集體和村民小組農民集體的所有權行使主體。政策上明確規定“登記確權土地的集體組織成員”都具有集體土地所有權行使主體的資格，為行使主體在征地中維護自身權益提供政策依據。

3.5.2 行使主體——程序保障

程序是實體的保證，為了保證所有權行使主體真正行使實體權力，從程序上保證被征地農民在征地過程中維護自己的權益。建議將《中華人民共和國土地管理法》中“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”的規定，修改為“集體土地征收由‘登記確權土地的集體組織成員’參與征收數量、補償標準、安置方案等全過程的協商，2/3多數贊成或反對有效；經營、流轉由‘登記確權土地的集體組織成員’參與全過程的協商，2/3多數贊成或反對有效”，并明確規定“協商由上一級政府組織，但最終決定權在‘登記確權土地的集體組織成員’，任何組織、機構、個人不能代替做主”。只有賦予“登記確權土地的集體組織成員”在土地征收、流轉、經營過程中所有權行使主體的權力；才能從程序上保障集體土地所有權行使主體正常行使權力。

只有從法權上明確所有權行使主體，賦予被征地農民維護自己權益的合法性，被征地農民才能底氣足、理直氣壯地維護自己在征地中的合法權益，如無法律政策依據，被征地農民既無充足理由維護自己的合法權益，又無法改變征地弱勢地位，“一元利益”(征地公平補償)都無法保障，“多元利益”更無從談起。

4 被征地農民多元保障機制完善路徑

機制完善策略著力，是被征地農民多元保障機制的完善的現實路徑，明確所有權行使主體，從實體和程序上保證主體在使用權入市、征地公平補償、增值公平分配、財產性合法收入保障、社保等環節正常行使權力是完善被征地農民多元保障機制的現實路徑。

4.1 完善集體土地使用權入市機制

“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”[1]的頂層決策為集體土地入市改革指明了方向，但集體土地使用權出讓卻加上了集體變全民的限制條件。 事實上，“城鄉土地同為使用權遠未做到同地、同權、同價，其體制性、法律性不公平突出”[20]。

建議在切實落實中央的同地、同權、同價的政策，給予農村土地上市交易權、市場定價權、抵押融資權能的基礎上，完善保障城鄉土地在交易、征用、拆遷補償上實行一個標準，真正做到同地同權同價和農村集體土地所有權人參與使用權入市交易的全過程有機結合的機制。只有從機制上保證同地同價，才能突破“城鄉分治”、“一國兩策”的藩籬，從地價公平上保證被征地農民的利益；只有從機制上明確所有權行使主體，才能讓集體土地所有權人在使用權流轉中維護自己的合法權益。

4.2 完善集體土地征用征收公平補償機制

“土地是一切生產和一切存在的源泉”[21]，土地對農民具有特殊意義，承載著養育、就業、社保、財產、心理等功能。 一旦被征用、征收，農民依托土地承載的功能就喪失殆盡，補償既是最后的晚餐，又是被征地農民多元保障最現實、最重要的環節。發達國家征地通常按照市場規則進行，所有權人與土地征用、征收人以平等主體方式進行談判，以確定征地購買、賠償、安置、社保等事宜；協議不成不能強征。我國農村集體土地征收、征用方是政府，采用的是補償而不是賠償，公權擠壓集體私權的現象時有發生，補償公平受到挑戰，信訪、群體事件就是被征地農民對不公爭議訴求的表達。

建議根據中央“完善被征地農民多元保障機制”的要求，出臺政策從實體和程序上保證征地過程陽光性、主客體平等性、補償方式可持續性、補償標準市場性，杜絕暗箱操作、權力尋租、排斥所有權主體、價格低于市場、強制征收等現象。建議完善集體土地征收補償的公平機制。

4.3 完善集體土地增值公平分配機制

土地集資源、稀缺、經營、不可再生等特性為一體，在經營流轉過程中增值是必然的，但“集體土地所有權變更為國有土地，該土地使用權才能有償轉讓”的規定，“埋下了同地不同價的隱患”[7]——同一幅土地，集體性質時價格低迷，變更為國有土地后價格暴漲，征地補償的成本與使用權出讓的價差呈幾何級增長。從形式上看土地增值是在土地變為國有出讓時才發生的，中央和地方財政三七分成合法，被征地農民，即集體土地所有權人被排斥在體制外，顯然是與中央“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的要求背道而馳。

4.4 完善財產性合法收入保障機制

完善財產性合法收入是被征地農民多元利益的有機組成部分。被全征地的農民收益主要來自于征地補償；被部分征地的農民除征地補償外，還有與土地相關的轉包、租賃、入股等財產性收益。農民將承包耕地、林地轉包給他人耕種、租賃給其他自然人或法人經營、股息紅利等所取得的收益。由于價格因素影響，農副產品生產成本高，種地虧本直接影響農民收益，“撂荒地占耕地面積的3.2%左右”[22]就成了不爭的事實，正是如此，轉包、租賃、入股收益普遍偏低，且兌現困難。同時，二次承包主體、租賃方、大股東擠壓農民權益的現象屢見不鮮。因此，在保證集體土地征地補償公平的基礎上，還需對集體土地的承包權、林權健康流轉進一步規范，農民轉包、租賃、入股的常規收益保障有待進一步完善。

建議根據中央“賦予農民更多財產權利”，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”[1]的要求，出臺轉包、租賃、入股等常規財產性收益的政策規范，并將其納入司法救濟體系，運用法律行政手段完善農民財產性的合法收入保障機制。

4.5 完善社會保障機制

我國農村社會“保障方式是以土地為依托的實物保障，主要體現為家庭自我保障”：農民土地被征，實物保障的依托喪失，農民集體成員既失去從事農業生產的基本生產資料，又失去了土地的社會保障，一旦分得的一次性土地補償款花費殆盡，生活必然會陷入困境。 “全國被征地農民數量超出5 000多萬，且每年遞增200萬人”[23]，社會保障制度不跟上必然影響社會穩定。

建議根據中央“無論對于何種經濟形態，民生保障都必須與經濟社會的整體發展趨勢和水平相適應”的要求，出臺社保政策：在征地補償費用中，預算10%的社會保障費，并自動轉撥至保險公司，并由保險公司為被征地農民辦理最低生活保險和醫療、失業、養老保險等合法證件；同時，被征地農民以集體土地所有權行使主體的身份參加與征地主體、保險公司的談判、協商、簽約過程。

建立以明確農村集體土地所有權行使主體為靈魂，完善集體土地使用權入市、征用征收公平補償、增值公平分配、經營性合法收入保障、社會保障的機制體系是“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的現實路徑。只有多層次、多角度、多渠道從機制上保障被征地農民的權益，“作出更有效的制度安排”，才能讓被征地農民“居者有其宅”[24]，平等享受現代化成果，真正實現“發展成果由人民共享”，“保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會”[25]。

[1]佚名.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.黨建,2013，(12)：9～22

[2]習近平.農村土地經營權流轉不能片面追求快和大.京華時報.2014-09-30

[3]佚名.中央農村工作會議在京召開習近平對做好“三農”工作作出重要指示.老區建設,2016，(1)：4～5

[4]陸林，羅婷婷.我國土地權能的演進邏輯與夯實謀劃.西南大學學報(社會科學版)，2015，41(2)：34～41，190

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[8]龔睿.農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究.中國農業資源與區劃，2016,37(5): 143～147

[9]佚名.習近平總書記主持召開中共中央政治局會議.中國稅務，2016，(5)：5

[10]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見.人民日報.2014-11-21

[11]佚名.關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知.農村財政與財務，2011(7)：43～44

[12]韓松.農民集體土地所有權的權能.法學研究，2014,36(6): 63～79

[13]程鵬宇.全省首宗農村集體土地昨入市拍賣——德清20畝荒地拍出千萬元.杭州日報，2015-09-09

[14]E.R.Babbie，Sociology：An Introduction.Belmont：Wadsworth，1980，3

[15]何·皮特(Peter Ho)著，林韻然譯.誰是中國土地的擁有者——制度變遷、產權和社會沖突.社會科學文獻出版社，2014.10：31～32

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[21]程廣云.馬克思的政治經濟學批判.中國社會科學報.2015-12-08

[22]羅婷婷，鄒學榮.撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃.西部論壇，2015,25(2): 40～46

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[24]游德升.農村土地制度改革背景下宅基地使用權申請取得制度的問題與對策分析.中國農業資源與區劃，2016,37(9): 153～159

[25]佚名.中共十五屆五中全會公報.學理論,2000，(12)：4～5

THEESTABLISHMENTOFTHESUBJECTPOSITIONANDTHEWAYTOIMPROVETHEMECHANISMOFMULTIPLEGUARANTEESFORLAND-REQUISITIONEDFARMERS*

LuoTingting1,2,ZouXuerong2,LuLin1,2※

(1.School of Culture and Social Development Studies,Southwest University,Chongqing 400715,China; 2.Center for Studies of Economic and Social Development,Southwest University,Chongqing 400715,China)

To study the establishment of exercising subjects of collective land ownership and the way to improve the mechanism of multiple guarantees for land-requisitioned farmers,this paper described the status of rural collective land ownership since China′s reform and opening up,revealed the negative impacts on establishing and improving the farmers′ multiple safeguard mechanism,such as exercising the passive function of collective land ownership,consolidating functions of collective land,performing administrative authority of collective land,and protecting the beneficial right of the collective members.Only the exercising subjects of collective land ownership from the system of entity and procedure can improve the mechanism of multiple guarantees for land-requisitioned farmers.It put forward that the establishment of exercising subjects of collective land ownership was the kernel way to improve the mechanism of multiple guarantees.It should perfect the multiple security mechanism of land-requisitioned farmers,establish the exercising subjects of collective land ownership,explore the way of compensation,and value-added to guarantee property lawful income and social security.

collective land; exercising subjects; farmers interests; multiple guarantees; guarantees mechanism

10.7621/cjarrp.1005-9121.20171020

2016-12-23

羅婷婷(1989—)，女，四川射洪人，助理實驗師。研究方向：農村社會學

※通訊作者：陸林(1959—)，男，湖北黃陂人，教授。研究方向：經濟社會學。Email：lulin@swu.edu.cn

*資助項目：國家社科基金重點項目“三峽庫區獨特地理單元環境-經濟-社會發展變化研究”(11AZD009)；國家社科基金青年項目“集體土地所有權行使主體確立與被征地農民多元權益保障制度研究”(17CZZ046)；中央高校項目“徽州‘皮田’‘骨田’制度對我國集體土地產權改革的啟示研究”(SWU1709382)

S-01

A

1005-9121[2017]10144-08