生態環境損害責任終身追究制研究

[摘要]生態環境損害責任終身追究機制是生態環境治理的重要組成部分，正處在探索性研究階段。從生態文明制度體系的完整性、重塑正確政績觀、規范領導干部環境決策的科學化規范化角度，構建生態環境損害責任終身追究機制是非常必要的。因此，應當從鎖定生態環境損害責任終身追究的主體、細化承擔責任的標準、精準限定責任承擔的形式、嚴格責任追究的程序、完善配套的保障機制等方面，構建適合我省省情的生態環境損害責任終身追究機制。

[關鍵詞]生態環境；損害責任；終身追究

[中圖分類號] X321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）05-0024-03

生態環境問責制作為保持環境可持續發展的重要制度受到廣泛關注。黨十八屆三中、四中全會明確提出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。2015年8月中央兩辦聯合下發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。自十八大以來，一系列高層文件對生態問責從整體到局部，從宏觀到精準進行了頂層設計，特別強調要建立黨政領導干部生態損害責任終身追究制，開創了生態行政問責終身制的先河。

一、建立生態環境損害責任終身追究制的重大意義

（一）構建完整生態文明制度體系的必然要求

完整的生態文明制度體系應當包括建立嚴格的源頭保護制度、環境治理和生態修復制度、生態補償制度、責任追究制度等。而責任追究制度特別是生態環境損害責任追究終身制的構建是整個生態文明制度體系的重要組成部分，也是短板。由于干部任期制及長期以來扭曲的政績觀，環境績效考核機制及問責機制不完善，以及環境問題存在滯后性等，導致因政府行為而產生的環境問題層出不窮，后果嚴重。因此迫切需要建立生態環境責任終身追究機制，明確黨政領導干部是承擔生態環境責任的主要主體，對隨意決策、不作為、亂作為造成嚴重環境問題的要依法承擔法律責任，以增強其環境責任意識及擔當意識。

（二）重塑正確政績觀的成就要件

干部任期制及不盡科學的干部考核考評及任用機制，導致一些地方領導干部片面追求政績，唯GDP至上，不惜犧牲環境換取短時期經濟快速增長。同時由于環境問題暴發的滯后性及影響的長期性，使問責成為難題。權責不對等時，權力必然被濫用。要扭轉這一局面，必須從制度上建立生態環境損害責任終身問責機制，徹底改變唯GDP論英雄、用干部的政績觀，樹立既要經濟發展、又要綠水青山的政績觀。

（三）規范領導干部環境決策科學化規范化的著力點

多數生態問題產生于“拍腦門”決策。一些領導干部在任期間，為了片面追求個人政績，往往致生態環境于不顧，GDP上去了，綠水青山毀掉了。所以，環境問題一定程度上是“人禍”造成的。因此，必須從制度入手，建立生態環境責任終身追究機制，提高領導干部環境保護意識及生態責任意識，推動領導干部環境決策科學化、規范化、法治化，從制度上使領導干部不想也不敢以犧牲環境換GDP。

（四）制定環境責任清單的重要依據

建立責任清單制度是十八屆三中全會明確的重要改革任務。制定環境責任清單就是要解決“權責不對等”的困局，從制度上明確各級黨委和政府主要領導應負的環境責任。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》著重明確了黨和政府主要領導成員、地方黨委和政府有關領導成員、政府有關工作部門領導成員的“三級”責任清單，成為領導干部履職盡責及失職問責的重要依據。

二、國外環境責任制度述評及啟示

生態問責制興起于二十世紀七、八十年代的西方工業發達國家。以美國、英國、加拿大為代表的國外生態問責制形成較早也相對完善。主要體現在生態問責法律法規健全，政府生態責任規定清晰明確，生態問責制度體系完善，問責指標體系具有可操作性等方面，構筑了規范有效的生態環境問責制框架。

（一）英國環境責任制度述評及啟示

英國的生態問責制興起于19世紀20年代，主要是通過制定法律，比如1821年的《煙塵禁止法》及1856年的《空氣清潔法案》從制度上實現對環境的保護。20世紀70年代以后，英國政府從可持續發展戰略高度，把生態問責重點放在生態環境的預防層面，同時制定了更多的法案從法律上保證生態問責的實現，比如《自來水工業法案》《水資源法案》《污染預防法》等。英國的生態問責機制主要包括多元的環境問責主體、環境影響評價機制、環境審計機制、環境公益訴訟機制。生態問責機制的重要作用是提高政府環境責任意識及有效履職盡責意識，正是通過這樣一套健全的問責機制保障了英國經濟社會及生態環境的可持續發展。但個人利益優先及較差的靈活性是其明顯的短板。在對英國環境問責制度的借鑒上我們應當揚長避短，在加強制度建設、問責主體多樣化、問責機制的合理設計及公正透明的程序設計上應結合我省省情充分吸納其合理的成分。

（二）加拿大環境責任制度述評及啟示

加拿大生態問責制有其鮮明的特點，主要是通過法律明確政府在環境保護方面的義務和責任。特別是《加拿大環境保護法》，還從“在進行社會經濟決策時，要把保護環境的必要性納入考慮范圍”等15個方面規定了政府的生態環境責任，這些法律為促進加拿大環境可持續發展提供了強有力的法律保障。加拿大生態問責制度體系主要包括環境審計、環境評價、輿論監督、公眾問責、反對黨問責及政府內部問責幾部分組成。加拿大生態問責的一個顯著特征就是明確了十個方面的環境評價指標，在有效跟蹤和監測國家及政府的環保行為和政策方面發揮了巨大作用。其明顯的缺點是公眾參與過度影響制度運行效率，政府內問責及環境績效評價乏力極易產生腐敗。我省應當因地制宜地借鑒加拿大環境問責制度好的部分，比如適時制定和修改相應的法律制度、采用多元問責主體制度、建立科學的環境問責評價指標、加強環境問責執法力度等。

（三）美國環境責任制度述評及啟示

在工業化及城鎮化過程中美國不可避免地產生了嚴重的環境污染問題。從20世紀70年代起，美國開始重視生態環境保護與修復。主要從加強環境保護立法、明確生態問責的對象及責任、多元的生態問責主體及問責方式、完善的環境問責體制機制及強有力的配套制度方面構建了運行高效的環境問責制度。這項制度在保持美國經濟社會及生態環境可持續發展方面發揮了重要作用。但美國生態環境問責制度也存在明顯缺陷，一是滯后性，其生態問責制度是在污染即成事實的情況下才開始建立的；二是三權分立制度下，立法與司法權對政府環境問責的力度有限。由于我國環境問題的出現與美國有極為相似之處，更應當有針對性地借鑒其好的經驗，諸如重視環境問責立法、明確問責對象、加大問責力度、增強問責主體的專業性以及及時出臺相關配套保障制度等。

三、生態環境損害責任終身追究機制構建的路徑

（一）提高生態環境損害責任終身追究制的立法層級

首先，應當加快國家層面有關生態環境損害責任終身追究制的立法。目前我國還沒有關于生態環境損害責任追究的立法，僅僅是黨的高層文件。要增強這項制度的執行力，必須通過法定程序使之上升為國家法律；其次，制定河北省《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》的地方性法規。根據河北省情明確責任主體、問責情形、責任承擔的方式、問責程序、保障機制等內容；再次，制定實施細則。從問責啟動、立案、調查、處理、保障等方面全方位進行細化規范。

（二）鎖定生態環境損害責任追究的主體

責任主體的鎖定是問責的關鍵一環。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第二條及第三條明確了生態環境損害責任追究的主體為：縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員。實踐中，由于環境決策問題牽涉面廣、責任重大，在厘清責任主體時需要區分個人環境責任和集體環境責任。依法依規由領導干部集體討論決定的，參與決策的領導干部均為責任主體，承擔連帶責任，但能夠證明決策時自己反對或提出異意并記錄在案的除外；如果是流于形式的集體決策，則領導為責任主體。同時建立“環境問責追蹤卡”，跟蹤記錄黨政主要領導干部所有參與決策的重大項目及發生的環境危害，追溯環境責任終身并歸入其人事檔案。

（三）細化承擔責任的標準

環境問責必須體現公正、科學、終身追究的原則。應當依據環境損害程度超出原環評標準的程度細化責任等次，損害程度與承擔的責任成正比。建議按以下情節細分處理：情節較輕的給予誡勉、責令公開道歉；情節較重、嚴重的給予組織處理、黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理；受到責任追究的黨政領導干部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格；受到調離崗位處理的，至少一年內不得提拔；單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年內不得安排職務，至少兩年內不得擔任高于原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年內不得提升職務。

（四）精準限定責任承擔的形式

根據黨政領導干部在環境決策、執行、監管中的角色不同，對環境損害程度及發揮的作用不同而承擔的責任也不同，主要應承擔政治責任、行政責任、刑事責任，具體為：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分；追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。精準限定責任承擔的形式有助于在實踐操作中嚴格做到權責一致，罪責相當。

（五）嚴格責任追究的程序

程序是實體公正的保障，是實體公正的生命形式。針對環境問責啟動難、實施難的問題，必須明確追責的啟動及實施程序。問責應當由環保部門下屬的獨立第三方區域督察中心啟動。在發現有應當問責的情形時，必須依照法定的職責進行立案調查，根據調查結果做出相應行政決定，同時對應當承擔責任的黨政領導干部按照干部管理權限將有關材料移送紀檢監察機關或組織人事部門；涉嫌犯罪的，按照法定程序移送司法機關處理。嚴格程序的目的在于，各職能部門之間形成協作聯動機制，實現對生態環境損害行為進行“零容忍”無期限問責。

（六）完善配套保障機制

生態環境損害責任終身追究機制是一項探索性的新機制。需要從理論及實踐層面進行開拓性研究摸索，不斷積累經驗逐步推進完善。而建立操作性強的配套保障制度是推進這一機制的必然要件。主要應當從把環境健康指標納入領導干部離任審計考核指標體系、探索編制自然資源資產負債表、環境考核周期與發展規劃周期的一致性及政府信息公開、擴大公眾參與等方面入手。

參考文獻：

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責任編輯：孫 靜