探索完善我國農村最低生活保障制度的有效路徑

2007年7月11日，國務院決定在全國范圍內全面建立和實施農村低保制度，并下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，該《通知》為解決我國農村貧困人口的溫飽和基本生活難題提供了政策保障和方法，讓農村貧困人口享受到我國經濟社會發展的成果。在全國全面建立農村低保制度，是國家經濟發展和社會文明的標志，更是構建我國社會主義和諧社會的一項重要舉措。

一、我國農村低保發展歷程

（一）探索階段

2002年，我國第一次正式提出，要積極探索農村低保制度，先在有條件的地方建立起農村低保制度。2003年，民政部在城市最低生活保障制度率先取得了階段性重大突破的基礎上，開始著手全面建設農村低保制度的相關工作部署。

（二）試點階段

2002年，黨的十六大會議，提出了要全面建設小康社會的具體目標，截止到2004年底，北京、上海、天津3個直轄市和浙江、廣東2省率先建立了農村低保制度，其余地方政府建立農村低保制度的積極性也被普遍調動起來，建設農村低保制度的步伐明顯加快。

（三）快速發展階段

2004年以后，農村低保制度開始飛速發展，先后在福建、江蘇等三個省建立農村低保制度；2005年10月，黨的十六屆五中全會提出要全面構建社會主義新農村后，又先后在四川、海南、吉林等五個省建立出臺了低保政策。

（四）全面推行階段

2006年，黨的十六屆六中全會提出我國要逐步建立城鄉社會保障體系，之后，我國在中央農村工作會議上指出，要全面實施健全農村最低生活保障制度。2007年7月，國務院就出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這是我國農村最低生活保障制度的一個重大的全新起點。

二、認定條件

凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且家庭財產狀況符合當地政府規定條件的，可以申請農村最低生活保障。

目前，農村最低生活保障制度工作以申請人申請—鄉鎮審核—縣區審批—市局監督的方式開展，鄉鎮審批工作要做到“四議兩公開”，農村低保的資金由上級財政撥付至各縣區，縣級財政匹配，由財政局統一發放到低保戶銀行賬戶。

三、完善農村低保的建議

（一）政策制定方面的建議

1.完善農村低保相關政策。農村低保制度的發展迫切需要法律法規來進行引導和規范，農村低保制度要有一定的法律準則，從法律上保證農村低保制度的實施，使其真正做到有法可依。對于農村低保的主要內容及各項責任要進一步進行細化與落實，通過設定法律，保護農民參與農村低保的嚴謹性；對于支付的風險，要將低保資金給予立法進行保障；對違規操作農村低保的行為，要完善相關懲罰措施、明確追責權限、追責主體，用法律的武器切實維護農村低收入家庭群體的根本利益。

2.加大財政投入，鼓勵社會參與。適當加大中央對農村低保資金的投入比例。一要通過調整財政支出結構，適當增加在農村低保方面的財政預算，中央財政應加大轉移支付的力度，多為縣級財政安排專門面向農村低保方面的資金支持。二要創造條件，開征社會保障稅。可以借鑒其他國家的先進經驗，在全國范圍內推行開征社會保障稅，進行融資，三是把福利彩票銷售收入應納入農村低保資金。可以發行專門針對農村最低生活保障的福利彩票，讓社會都參與到農村低保當中來。四要發展慈善事業，鼓勵個人和企業捐贈。

（二）政策執行方面的建議

1.建立科學監督制度。要建立嚴格的監督檢查機制，要定期、不定期的對農村低保實施過程和結果開展監督檢查。夯實主體責任，加大懲戒力度，要追究對在農村低保工作各環節中，要加大對在農村低保的審核、對于在工作中優親厚友，玩忽職守的，對騙取農村低保金的人員的要嚴厲處罰，工作人員要嚴格按照規定追究行政處罰，不僅要追回被騙取的農村低保金，還要視情節嚴重程度，酌情加重處罰，對涉嫌犯罪的，要送到司法機關嚴肅處理。

2.加強基層隊伍建設。加強基層民政工作者的教育培訓，提高基層民政工作人員的辦事效率。一是要加強基層民政干部的思想教育，從思想品德和職業素養出發，突出民政為民的服務宗旨，教育和培養基層民政工作者愛崗敬業、求真務實的工作態度，提高基層民政工作者為民服務的意識。二是對基層的民政干部加強學習與培訓，定時開展考試，獎優懲劣，促進干部更好的學習。

3.高民眾素質和法律意識。要不斷增強農村貧苦家庭的脫貧意識，改變以往“以享受農村低保為榮”的思想，通過脫貧攻堅，提高農村貧困人民的生活水平，最終實現全市貧困人口全部脫貧，讓有勞動能力的人通過技術、產業扶持，不再依賴農村低保度日。通過宣傳教育，不斷提高農村群眾的整體素質，要加強基層群眾的思想教育，讓每一個群眾都從思想上認識到贍養老人是每個子女應盡的一項義務。同時，要組織農戶學習法律知識，讓基層群眾了解自己應有的權利，有了維權意識，才能更有效地發揮基層群眾對農村低保工作的社會監督作用。（作者單位為河南財經政法大學）