基于基層預算管理問題的幾點建議

十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，建立現代財政制度。本文結合海南省各市縣預算管理現狀，分析其存在的問題，提出解決問題的建議。

一、市縣預算管理的基本情況

近年來，海南省各市縣主動推進預算管理改革。各市縣都編制一般公共預算、政府性基金預算和社會保險基金預算，部分市縣編制國有資本經營預算，初步建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。試編中期財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些對重大領域投入和重大改革性支出等進行預測，建立跨年度預算平衡機制。建立政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌機制。改進預算控制方式，發行政府債券彌補預算赤字，促進各市縣公益性事業發展。優化財政支出結構，嚴格控制一般性支出。加大預算支出進度定期通報、約談力度，建立定期清理機制和預算執行、存量資金與預算編制掛鉤機制，進一步細化政府預決算公開內容。

二、市縣預算管理存在的問題

（一）公用經費定額標準偏低。海南省各市縣公用經費定額標準參差不齊，大部分市縣公用經費定額標準明顯較低，與實際需求相差較大，導致各預算單位年初擠占項目支出預算或年中不斷申請追加。

（二）預算編制科學性不足。基本建設項目按照總投資規模納入同年度預算，而不是根據工程進度預計數編列，一定程度上導致資金結余結轉規模大。將已明確項目實施部門、實施內容、資金規模的基礎設施類項目納入政府預留，而部門預算基本僅安排一些工作經費性質的項目，未能全面反映部門預算收支總體情況。部分市縣按照民生支出、配套資金等大類設置支出項目，不細化到具體項目。

（三）預算執行審批環節繁多。在資金分配方面，對已明確使用方向但未明確實施部門的預算項目，雖已經人大批準，但二次分配時部分市縣仍需按照審批額度權限，報送分管項目、財政的市（縣）領導、市（縣）長、市（縣）常務會議、市（縣）委常委會審批。項目預算調整方面，對于項目調整，部分市縣需要項目主管部門報市縣政府審批，審批流程較多。預算資金支付方面，項目資金已分配下達到部門，項目實施過程中需要支付資金的，仍需項目主管部門報送市縣領導審批后才能支出。

（四）預算資金使用效益不高。資金多頭下達、零敲碎打、平均用力、撒胡椒面等頑疾未解決，導致資金使用分散或重復，效益不明顯。因受各種因素影響，部分資金盤而不活，收回重新安排的資金因項目實施緩慢也無法支出，剛“喚醒”又“沉睡”下去。各市縣對企業、農民合作組織和農民的產業扶持基本采用現金、物資等無償補助方式。

三、規范市縣預算管理的建議

（一）適當提高公用經費定額標準，完善預算編制制度。各市縣要根據年初基本支出中的公用經費、年初項目支出中的工作經費以及年中追加的工作經費，研究測算近3年預算部門公用經費的實際需求，評估現有公用經費定額標準，調整完善公用經費定額標準。厘清基本支出和項目支出的內涵界限，進一步優化基本支出和項目支出的保障結構。

（二）科學編制預算收支，提高預算編制水平。科學測算預算收入水平，不得以預算支出需要反推預算收入，嚴禁人為提高預測的收入。預算編制要細化到具體項目，每個項目要詳細測算成本。前期工作未完成的項目當年度僅安排前期工作經費，跨年度項目按項目進度安排年度預算，嚴禁在項目建設期安排項目質保金。對已明確實施部門的項目原則上要納入相應部門預算，不得納入政府預留，以全面反映部門預算的總體收入情況。

（三）簡化預算執行審批環節，提高預算執行效率。簡化預算審批環節，縮短預算審批流程，減少預算審批時間。部門預算已明確到項目的，經人大批準即可執行。上級帶帽下達的專項轉移支付，原則上由主管部門提出申請，財政部門審批即可使用資金。對同一部門原有項目之間的金額調整，原則上由項目主管部門提出申請，財政部門批準。在資金撥付方面，項目預算指標已下達到預算單位的，由預算單位直接報賬支出。

（四）加強預算執行管理，提高財政支出績效。各部門、各單位的預算支出應當按照人大批復的預算嚴格執行。建立預算項目調整、追加考核機制，同一個年度內同一部門調整、追加項目次數較多的，核減一定比例的下年度項目支出預算。市縣政府應在編制下年度預算時或年初制定統籌資金使用計劃，指導部門安排項目，縱向將中央、省、市縣三級財政安排的項目資金，橫向將市縣域內有關專項資金，統籌安排、集中使用、統一管理，實現財政資金“一個漏斗向下”。對競爭性領域專項資金，積極推進資金投入方式轉變，主要采取貼息、股權投資、風險補償等市場化運作模式，減少無償補助，提高資金使用效益。（作者單位為海南省財政廳）