非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理

我國是一個災(zāi)害頻發(fā)的國家，從眾多事件與實際情況中來看，作為危機管理主體力量的政府在應(yīng)對危機事件時并不能面面俱到，政府在對于自然災(zāi)害的應(yīng)急處理上的優(yōu)勢是有限的，伴隨著社會環(huán)境和自然環(huán)境的復(fù)雜化，非政府組織在各類自然災(zāi)害危機管理里面的地位更加突出，其優(yōu)勢也具有不可替代性。本文將在文獻(xiàn)閱讀法、對比研究法的基礎(chǔ)上對非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理中的優(yōu)勢與局限進(jìn)行詳細(xì)的研究探討。

近年來我國發(fā)生的自然災(zāi)害有：2008年的南方冰雪災(zāi)害、5.12汶川地震災(zāi)害，2010年的青海玉樹地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，2012年北京特大暴雨，2013年的雅安地震，2014年云南昭通魯?shù)榭h地震等，上述的各種自然災(zāi)害規(guī)模都很大，帶來的破環(huán)性十分強烈，人力、財物損失特別嚴(yán)重。此外，直接災(zāi)害發(fā)生后還會引發(fā)次生災(zāi)害，有時，次生災(zāi)害所造成的傷亡和損失會比直接災(zāi)害更加嚴(yán)重。而非政府組織應(yīng)對各種自然災(zāi)害的時候，其獨特的靈活性與溝通協(xié)調(diào)方式能使人們及時的參與災(zāi)害救助，迅速展開應(yīng)對措施。隨著非政府組織的不斷發(fā)展壯大，人力資源和物資配置都有了更多專業(yè)的保障，其也更加具備參與自然災(zāi)害救助的能力。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

在我國，針對非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理的研究比西方國家還落后很多，從二十世紀(jì)中后期以來，以美國為主的西方國家對于危機管理的理論研究領(lǐng)域相對完備。理論研究、災(zāi)難研究、國際危機研究等領(lǐng)域已經(jīng)有了許多專著，從災(zāi)害事件的角度研究的著作主要有：哈多和布洛克所著的《緊急事務(wù)管理導(dǎo)論》；西爾維斯的《美國和加拿大的災(zāi)害管理》。其中，在1979年，卡特政府組建了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA），把原本分散在不同部門的救災(zāi)機構(gòu)整合起來，形成一體化救災(zāi)機制，該救災(zāi)機制也延續(xù)至今，并最終形成一個建立在風(fēng)險基礎(chǔ)上的綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)。在國外，非政府組織對于災(zāi)害性危機管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是介紹有關(guān)非政府組織的基本情況和其參加的相關(guān)救援項目；二是研究非政府組織與其他社會類援助組織的關(guān)系、作用及功能；三是對非政府組織參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理中優(yōu)勢與局限的研究；四是對非政府組織在某些國家救援體系中的位置、重要性研究。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)非政府組織參與公共危機管理的研究起步較晚，始于SARS之后，主要是研究非政府組織與公共衛(wèi)生之間的聯(lián)系，如高小賢、李愛玲的《從SARS事件看中國民間組織與公共衛(wèi)生》。其次，國內(nèi)對非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理的研究在2008年5.12汶川地震后發(fā)展迅速，地震之前對非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理研究的文獻(xiàn)很少，地震之后研究者才開始全方位的對非政府組織在災(zāi)害救助中自身發(fā)展現(xiàn)狀、功能定位、與政府的關(guān)系等方面進(jìn)行詳細(xì)深入的研究。如康艷榮在《公共危機協(xié)同治理中的非政府組織參與研究》中以汶川地震為例展開分析；又如杜文斌在《NGO參與玉樹災(zāi)后重建》進(jìn)行的案例分析。

二、我國非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理的優(yōu)勢與局限

（一）我國非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理的特點及優(yōu)勢

1.非政府組織在處理自然災(zāi)害危機時具有靈活機動性。由于自然災(zāi)害危機的發(fā)生通常比較突然，具有不確定性，情況發(fā)生的突然導(dǎo)致人們在作決策時信息收集欠缺，對災(zāi)情的判斷有偏差，而非政府組織收集信息的渠道廣泛，群眾基礎(chǔ)大，可以及時反映危機情況，并且非政府組織的組織結(jié)構(gòu)精簡，信息傳遞快速，在調(diào)動社會資源上有自身的優(yōu)勢，進(jìn)而能整合吸納各界力量，集思廣益，迅速展開應(yīng)對措施。

2.非政府組織在處理自然災(zāi)害危機時具有志愿性。非政府組織的成員在參與救災(zāi)過程中是自發(fā)的、非營利性的一種行為，是以志愿精神為前提的一種參與。非政府組織志愿者的參與能減輕政府人員方面的負(fù)擔(dān)，節(jié)省政府在抗震救災(zāi)中的勞務(wù)付出，同時非政府組織成員的志愿服務(wù)也能安慰受災(zāi)者，提供心理援助，給受災(zāi)者給予心靈的慰藉，幫助受災(zāi)者調(diào)整情緒，重拾對生活的信心，有的非政府組織機構(gòu)還會與受災(zāi)群眾建立長期的心理服務(wù)關(guān)系，對受災(zāi)者的心理進(jìn)行健康的引導(dǎo)。

3.非政府組織在處理自然災(zāi)害危機時具有慈善性。它的慈善性不僅體現(xiàn)在非政府組織中的“慈善機構(gòu)”，如中國紅十字會，中華慈善總會等，也體現(xiàn)在它能召集社會各界力量，對災(zāi)區(qū)進(jìn)行物資款項的捐助，這些物資款項的捐助能直接有效的向受災(zāi)者提供幫助，更好的安置受災(zāi)者后續(xù)的生活。

4.非政府組織在處理自然災(zāi)害危機時具有良好的協(xié)同性。由于最近幾年災(zāi)害的頻發(fā)，在對災(zāi)害的救助中，參與者的多元化是災(zāi)害救助的趨勢，政府、企業(yè)、非政府組織等互相協(xié)同配合成為自然災(zāi)害保障主體，相應(yīng)的能提供災(zāi)害保障方式更加多樣化，對整個災(zāi)害救助也很有必要。

（二）我國非政府組織參與自然災(zāi)害危機管理的局限

1.專業(yè)化程度低

目前，我國大部分非政府組織的成員是志愿者，而我國對志愿者的技能培訓(xùn)方面重視程度不夠，而在一些西方國家，非政府組織對志愿者的培訓(xùn)很重視，如VSO（英國的海外志愿服務(wù)社），他們的服務(wù)方式是通過向發(fā)展中國家派駐志愿者，奉行不斷學(xué)習(xí)的工作理念，積極培訓(xùn)到當(dāng)?shù)刂驹腹ぷ鞯娜藛T，包括發(fā)展教育活動，對志愿者進(jìn)行技能傳授等。由于我國非營利組織發(fā)展比較延后，不僅欠缺相關(guān)的面向大眾的教育培訓(xùn)機構(gòu)，非政府組織成員的專業(yè)化程度也較低。

2.資金創(chuàng)收不足

我國非政府組織在參與災(zāi)害救助到災(zāi)后重建中，資金來源不穩(wěn)定、籌資不規(guī)范規(guī)范是其普遍存在的一個現(xiàn)象。而且我國的非政府組織籌資渠道單一，由于自身是非營利的性質(zhì)，服務(wù)收費幾乎很少，大部分資金還是靠政府資助，自身創(chuàng)收能力低，因此也制約了非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.管理制度不合理

我國非政府組織的管理制度不合理不僅僅體現(xiàn)在非政府組織內(nèi)部，外部的法律法規(guī)制度在非政府組織的管理上也有很多不合理的地方。在內(nèi)部環(huán)境方面，非政府組織內(nèi)部管理人才欠缺，獨立性程度低，相應(yīng)的財務(wù)管理欠缺透明化，在我國目前的國情下有很大一部分非政府組織原本就是從政府的一些職能部門進(jìn)行轉(zhuǎn)制而來的，在一些活動的組織協(xié)調(diào)上以及自己的管理制度上很多時候都對政府的依賴十分嚴(yán)重，很多時候更加的官方化了，這樣對非政府組織本身的發(fā)展具有較強的束縛性。在外部環(huán)境方面，目前我國專門的非政府組織還沒成型，或者說還沒有，并且我國現(xiàn)行的法侓法規(guī)不太利于非政府組織的孕育、發(fā)展，一些繁瑣的手續(xù)規(guī)定導(dǎo)致有大量社會組織無法登記，同時外界對非政府組織資金來源、財物用途的監(jiān)管力度不夠，相應(yīng)的法律法規(guī)不健全，法制建設(shè)滯后。

三、結(jié)語

從未來的發(fā)展趨勢來看，非政府組織將進(jìn)一步發(fā)展壯大，其在社會救濟和社會保障領(lǐng)域?qū)l(fā)揮更加重要的力量，同時非政府組織在危機干預(yù)、化解矛盾、關(guān)愛弱勢群體、促進(jìn)社會公平等方面的作用也更加凸顯。但是由于我國對非政府組織的發(fā)展研究相對滯后，無論是非政府組織本身，還是國家的相關(guān)法律上，都存在許多不完善的地方。因此非政府組織應(yīng)努力提升專業(yè)水平，并協(xié)同好社會其他力量，同政府、企業(yè)等社會力量建立良性的互動，使非政府組織在應(yīng)對自然災(zāi)害危機管理時發(fā)揮積極的作用。（作者單位為西南科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）