城市基礎設施建設投融資體制改革主要任務探討

城市基礎設施建設投融資體制是指城市基礎設施投資活動的組織形式，投資方法和管理方式的總稱。主要內容包括城市基礎設施建設的投資主體，城市基礎設施建設投資決策系統的選擇，城市基礎設施建設投資、城市基礎設施建設投資利益關系處理，等。隨著城市基礎設施建設基金操作系統、城市基礎設施投融資主要包括基金的來源、使用和償還投資（補償），和其他的三個方面。

一、明確南寧市城市基礎設施投融資體制改革創新的方向

應著力從如何建設“公共服務型政府”出發，推進城市基礎設施投融資體制改革，而如何科學界定政府投資范圍是推進城市基礎設施投融資體制改革的關鍵。根據國家、自治區相關政策要求，借鑒國外成功經驗，新時期南寧市城市基礎設施建設投融資體制改革創新的方向是：按照“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的要求，建立新的城市建設投融資體系，科學合理地劃分各級政府，政府部門和城市基礎設施投融資平臺，為公司的職權范圍指導市場的健康發展。采用“政府組織推動，財政扶持啟動，土地經營滾動，內資外資聯動”的策略，根據基礎設施項目的性質和特點，區分城市基礎設施非經營性項目和經營性項目，打破傳統的壟斷，引入自由競爭，鼓勵民營資本、外資等資本市進入基礎設施建設領域，建設多渠道，開放資本的城市基礎設施投資供給系統，建立起能進行自我補償和發展的、不斷滿足城市可持續發展需要的，多元化、多層次、多渠道的新型城市基礎設施建設投融資體制。

二、構建科學有效的政府基礎設施財政投入體制機制

（一）建立與社會主義市場經濟體制相適應的財政投資機制

一要合理界定政府投資范圍，明確政府財政投資方向。制定《南寧市政府投資管理辦法》等相關文件，讓政府投資的范圍有法可依，關于“政府投資的范圍”，可根據國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）等文件精神，將政府投資范圍限定為：政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本等進入。二要優化政府財政投資結構。社會主義市場經濟體制的核心是發揮市場對資源的基礎性配置使用，因此，政府投資應從一般競爭性生產領域退出，為強化社會管理、公共服務職能，為提高基礎設施、公共服務設施、環境生態保護、基本居住保障以及高新技術產業化平臺等社會公共領域的財政投入力度。三要建設市縣（區）級財政和行政界線明確相互配套制度。明確各級城市政府對城市基礎設施建設財政支出的責任。同時，結合財稅體制改革和政府間支出責任劃分調整，調整市、縣（區）政府收入劃分，按照政府發展規劃實施相應級別專項資金轉移設施投資供給系統。四要構建市級政府部門間財政性投資集中管理機制。以財政投資項目規劃為龍頭，以項目為中心編制完善的政府投資計劃，充分整合分散在各部門的財政預算內資金、專項建設資金及其他財政性資金的分配使用，通過相關部門間聯席會議形式，統籌進行相近投向用途的財政資金投資決策，以解決當前交叉分散、多頭管理、低效決策的弊端。

（二）建立政府城市基礎設施建設項目科學決策監管機制

1.加速構建政府財政投資項目決策新機制

一要編制南寧市市政基礎設施建設中長遠規劃，形成財政投資項目規劃編制決策機制。以符合南寧市財政實際、回應民生關注和適合長遠可持續發展需要為目標，在廣泛征詢吸取社會公眾意見、專家組深入調研論證基礎上，提出市政府投資規劃思路和綱要草案，交由市級人大批準后作為政府投資決策的藍本、引導政府投資計劃和實施的基礎依據，避免決策片面隨意。二要落實政府投資重大項目的咨詢、聽證機制。對專家評價示范的實施，技術咨詢和重大項目的地方政府投資項目決策評價；社會影響涉及公共利益的，也是公共決策之前，尤其是咨詢、公示、聽證，共識應報送審批決定。

2.構建政府財政投資項目決策監督制約機制

一是規范和完善政府投資項目政務公開和政府信息公開工作。由南寧市政府牽頭協同南寧市政務服務管理辦公室制定相關文件，目前政府投資項目已列入“十大重點領域”部分，但還不夠細化，甚至有些牽頭部門重視度不夠，因此，應要求各責任牽頭部門提高這部分信息公開的重視，除國家明文禁止公開的機密項目外，在自治區政府信息公開統一平臺對市政府投資項目信息及時、全面、準確、標準化地公開，規范信息發布程序及制訂完善更新責任機制。二是對政府城市基礎設施建設職責進行清權清規。結合規范權力運行、壓縮行政自由裁量權工作，由監察機關、法制部門牽頭對政府投資的相關法規規范進行全面審查清理，并向社會公開發布。三是構建大監管格局。在發揮同級人大對政府投資監督的龍頭協調作用的基礎上，政府內部也要按決策、執行、監督分離的原則，整合相關監督職能，對政府投資項目決策過程獨立開展監督，做好黨外監督、輿論監督、社會中介機構監督的規范和引導工作，使各種監督相互協調、相得益彰。四是建立監管結果運用機制。推進政府投資后評價工作法制化進程，做好政府投資決策后跟蹤服務評價工作，從而不斷完善監督機制。由中介組織對政府投資項目的決策、效益、質量、社會效果等進行客觀公正的綜合評析，向專門機關報告，由專門機關審核后向人大報告。

三、嚴格規范城市基礎設施建設投融資平臺建設

（一）完善城市投融資平臺法人治理結構

按照現行《中華人民共和國公司法》等有關規定，政府城市投融資平臺實行國有獨資公司管理體制，建立適應現代企業制度要求的選人用人機制。政府城市投融資平臺公司董事會成員由同級政府提名，同時派駐監事會。按照黨管干部和管資產、管人、管事相結合的原則，引入市場機制、公開向社會招聘統一結合起來，把黨管干部與依法履行政府出資人職責相結合，把董事會依法選擇政府城市投融資平臺公司經營者及經營者依法行使用人權結合起來。要真正落實政府國資委、政府城市投融資平臺公司董事會、政府城市投融資平臺公司經理層3個主體的人事決策權和人事選擇權，研究制訂政府城市投融資平臺公司董事會、監事會、經理層工作規則和程序，明確三者關系和各自職責范圍。建立政府城市投融資平臺公司外部董事、監事會委派制度，營造政府城市投融資平臺公司董事會、監事會自律氛圍，形成科學完備的董事會、監事會決策機制和監督制衡機制。同時，應按照相關成立文件，及時充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作。

（二）建立投融資平臺持續資源注入機制

加快投融資機制的創新和城市資源整合，盤活資產，政府監管資本，資源，培育資產規模大，資產質量優良，凈資產收益率、融資能力、償債能力、發展前景好的“借、管、還結合投融資平臺。借鑒其他城市乃至國外成功案例，優質穩健的資源注入機制將成為城市建設投融資平臺健康發展的基礎。建立城市建設投資和政府融資平臺資本注入系統，除了資金注入的年度預算在同一水平，也是城市建設的存量資產和資源逐步融入城市建設投融資平臺。通過金融資本補充、城建資產注入、土地增值收益回報等形式，建立持續的城市基礎設施建設資產和資源注入機制，實現“三個平衡”（凈資產與負債的平衡、現金流的平衡、投入產出平衡）。

（三）加大城建投融資平臺政策扶持力度

一是提供財政貼息支持。南寧市財政要根據投融資平臺的經營狀況，對其承擔的預期經濟效益不明顯的公益性項目提供貼息支持，改善政府城市投融資平臺公司資金短板，降低經營風險，增強投融資平臺融資能力。二是落實稅收優惠。對投政府城市投融資平臺公司從事建設的符合國家和西部大開發等稅收優惠政策項目，按照稅收優惠政策的內容要求，落實優惠政策到位。三是項目傾斜支持。南寧市本級預算內的各類基礎設施建設投資項目等要重點向南寧市城市投融資平臺公司傾斜（或采取公益性項目與非公益性項目捆綁），拓寬投融資平臺公司經營項目。

（四）完善城市投融資平臺監管機制

一是加強政府規劃和政策引導。加快在長期規劃中，南寧市建設投融資的發展，城市基礎設施項目庫的建立，主要涉及基礎設施項目的公共利益，參加專家組，研究和實證調查，慎重決策。南寧市各投融資平臺企業要按照全市國民經濟和社會發展中長期規劃，分解南寧市中長期城市建設投融資規劃目標要求，編制各企業發展規劃和項目建設計劃。政府城市投融資平臺公司主管部門要及時發布和調整全市城市基礎設施固定資產投資指導目錄，明確政府鼓勵、限制和禁止類政府城市投融資平臺公司投資項目。二是防范城市基礎設施投資帶來的債務風險和信用風險。金融監督管理部門、審計機關應當加強對市政府投融資平臺公司資金，嚴格做好城市基礎設施項目的審核和檢查跟蹤，加強城市基礎設施項目預評估、監測、評價，建立和完善城市基礎設施項目的跟蹤監管和風險防范機制，確保城市基礎設施項目資金安全、規范、高效的使用。

四、構建多元化城市基礎設施建設投融資渠道

（一）加強公共財政支持力度

一是加強中部和自治區的財政資源。主要渠道包括專項贈款、國債和國家開發銀行貸款。根據對西部大開發政策的新一輪南寧市對東盟國家的治療和優勢發展的安排，南寧自治區在北部灣的規劃和發展，結合可持續發展戰略的形勢下，中央轉移繼續規劃，自治區政府沒有理由不支持項目，最大限度的爭取這部分資金來源。二是確保政府預算內城建資金穩定增長。城市建設資金在政府預算中是城市基礎設施建設資金的剛性來源，主要包括城市建設和維護稅、公用事業、城市建設等行政事業性收費和土地出讓金等，必須采取有力措施，確保該部分資金來源能夠穩定增長，努力增加該部分資金的總量。三是加大本級公共財政投資力度。按照建設服務型政府的要求，加大政府投入規模，及時撥付項目資金。

（二）充分利用各類商業銀行、政策銀行的中長期借貸

銀行貸款多年來一直是南寧市城市基礎設施建設資金的重要來源之一。利用銀行信貸，充分發揮城建投融資平臺的作用，努力為城建投融資平臺創造信貸條件，進一步擴大商業銀行貸款規模，通過市場運作。一是項目的建設以滿足商業銀行信貸的要求；二是確保貸款利息支付時間；三是城投公司有一個還貸款周轉，以維持公司與銀行信用鏈的完整性；四是完善城市投資公司資產結構。根據銀行的信貸條件和要求的資本運作模式。同時要合理控制城市建設債務性融資規模，調整城市建設債務性融資內部的資金結構，合理調整商業銀行的貸款額度，倡導合理控制債務性融資規模與實施多元化融資相結合。

（三）加強社會資本引導

一是積極引導民間資本進入城建領域。加快制定城市基礎設施項目鼓勵、支持、規范政策，鼓勵和引導民間社會資本進入合理的城市基礎設施建設行業和領域；降低城市基礎設施建設的準入門檻，創造公平競爭、平等準入的市場環境，積極應到社會資本參與南寧市城市基礎設施建設。就南寧市城市基礎設施建設而言，可以通過加強對民間投資的服務、指導和規范管理，鼓勵和引導民間資本進入可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域等。二是引導非城建類國有企業進入城建領域。強化國有企業社會責任，引導央企、地方非城建類國有企業進入城市基礎建設領域，充分利用地方國企的閑置資金，尤其是城建公益性較強，民間資本無力投資的項目。三是繼續深化市政公用事業改革。在資本市場上的城市基礎設施建設的進一步自由化，商業市場和就業市場，對各種所有制企業的建設和管理，鼓勵在城市基礎設施建設的參與，通過市政公用設施的維護和管理團隊公開招標選擇。四是完善市政公用事業定價機制。按照“成本+稅收+合理利潤”和“保證利潤”的原則，制定南寧市公用事業行業價格調整辦法。建立合理的政府財政補償機制，緩解因價格調整滯后造成的市政公用事業發展的財政壓力。五是通過信貸、信托等方式將個人儲蓄轉移到城市基礎設施項目。依托信托公司出臺信托計劃吸引民間閑散資金用于城市基礎設施項目。

（四）充分利用資本市場，擴大直接融資的規模

一是充分發揮股票市場的融資功能。積極創造條件，南寧城建投融資平臺加強公司內部管理，通過優化資產組合，積極做好上市條件準備，直接融資在證券市場上市。為擴大上市融資項目建設資產，除道路橋梁等基礎設施和房地產項目外，還應加快自來水、燃氣、電力等公用事業城市污水處理項目資產上市融資步伐。加快培育城市基礎設施企業上市融資，并通過股份化改造提高企業的效率和可持續發展能力。支持有條件的城市投融資平臺公司實現核心業務和整體上市，打通城市投融資平臺直接融資渠道。二是探索發行市政建設債券積極探討由地方政府發行市政債券為城市基礎設施建設融資的運作方式，通過提高城市政府的投資管理水平和信用風險控制能力，創造條件發行市政債券。三是探索社保基金、保險資金等進入城市基礎建設領域。積極探索和完善社保基金、保險資金間接投資基礎設施項目的實施辦法，有效協調政府、市場、和社會三者關系，激活相關各方的內在動力，積極引進社保基金、保險資金、住房公積金、企業年金以及其他社會資金參與城市建設，為城市基礎設施建設提供穩定和長期的投資。

五、科學選擇城市基礎設施投融資方式

（一）靈活選擇城市基礎設施投融資方式

有一些收費機制、收益穩定的城市基礎設施建設項目，可以完全放松，在該領域的投資，采取BOT項目融資方式，社會各界的直接投資建設；部分收費機制，但難以實現效益的城市基礎設施投資收益平衡設施項目，您可以使用BOT及其衍生或固定補貼的方式來吸引社會資本進入規范有序；充分利用國內和國外政府和金融機構的貸款，為公司城市投融資平臺的貸款和還款主體。同時，也可利用現今勢頭正旺的網絡融資方式的優勢，改善傳統融資保守固化的短板。綜合運用政府的財政、政策支持，搞活城市投融資平臺資產運作，通過買殼上市、發行企業債券、項目租賃等方式解決基礎設施建設項目資金籌措難問題。積極探索PPP、IOT、 BOO、BLT等多種融資模式的適用城市基礎設施建設項目，讓更多的社會資本參與城市基礎設施投資，發揮主導作用，城市投融資平臺和投資融資平臺營業收入提高的城市，最終建立政府，企業，對一個城市基礎設施投融資體制的多元化金融機構和社會資本有機結合 。

（二）加快制定健全相關法律法規制度

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資模式的運作需要建立在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，以保護各方利益。當前，由于國家層面缺乏統一的立法，地方政府大多處于個案摸索階段，BT模式對項目各方仍然存在著較大的風險，導致地方實踐操作“如履薄冰”。建議南寧市根據《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》、《國務院關于投資體制改革的決定》等法律法規的有關規定，結合南寧市實際，通過制定、完善相關法規對參與雙方進行有效約束，最大限度地發揮各模式的最大優勢，相互彌補各優勢存在的不足。

（三）優化BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資項目市場環境

一是政府要創造一個良好的政務環境和市場環境（基本條件）。強化政府的職能定位和有效履行；創新政府經濟調節手段；建立基礎設施產業成本和定價機制、投資收益機制以及透明的監管機制。二是培育產權清晰、具有自我約束機制的市場競爭主體（微觀基礎）。進一步深化國有企業改革，建立現代企業管理制度，完善法人治理結構，在形式上和內容上培育產權清晰，責權明確的城建投融資主體。加大民營經濟扶持力度，促進民營基礎設施企業的發展壯大。三是建立、健全投融資中介服務體系（技術保障）。加強金融、財務和法律方面的人才積累，加快投資和融資中介服務體系建設，加強監督和管理，投資和融資的中介市場的引導，使投資和融資中介服務質量和提高服務水平的整體通過公平競爭，提供強大的技術支持，投資和融資，PPP、BOT、TOT、ABS的模式操作。（作者單位為南寧市社會科學院）