我國商事登記制度“先照后證”改革的商法思考

“先證后照”即企業的設立或者經營范圍涉及前置許可的，需要先取得許可證或批準文件，方向可向登記機關申請登記。在我國原有的制度框架下，普通民眾要想創業需要跨越許多“門檻”，其中注冊資本制度和前置審批制度是最難逾越的“門檻”——要開辦一家公司，首先要有足夠的資本，然后還要取得主管部門的行政許可證，才能到工商部門申辦營業執照。此種方式的缺點在于這種流程在順序上存在著一定的矛盾。市場主體在不具備主體資格的情況下，難以取得與之相關的經營資格。其次，部分行政許可門檻高，因為一些主管部門只負責審批，不負責管理，這樣的實際狀況及市場監管的需要抬高了審批許可的門檻，造成了許多經營者無證也無照的經營現象。

“先照后證”，“照”是指工商營業執照；“證”是指商事主體開展經營需要獲得相關許可審批的證明；“先”“后”則是涉及到營業執照取得與相關許可審批的順序問題。所以，“先照后證”根據語義來講，就是指相關許可審批由前置程序改為后置程序。申請的人只要具備法律規定的商事主體資格可先拿到營業執照，后取得需要相關許可審批的證明。可見，“先照后證”作為工商登記制度的一項改革措施，主要對營業執照與相關許可審批在“孰先孰后”的順序上作出了調整。

2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出了，改革的首要任務是工商登記制度的改革——采“先照后證”制而舍“先證后照”制；以認繳登記制替代了注冊資本實繳登記制；工商登記的其他條件也予以適當放寬。改革的目的在于降低“前置審批”與“注冊資本”這兩大門檻。此舉客觀上將對人們的創業積極性起到了極大的激發作用。“先照后證”的做法真正實現了降低市場主體準入門檻的目的，當創業者將要從事的是一般性的經營活動時，其僅需在工商部門領取營業執照；如果在一般性經營外還想經營涉及需許可方能經營的活動時，則需向工商部門提出針對性的申請許可。同時，“先照后證”改革貫徹了鼓勵投資和企業促成的基本思想，體現了交易效率與交易安全的平衡關系重構，也促進了商事登記和相關制度深化改革的聯動效應。

但是，社會公眾認知普遍有誤。不管是企業還是普通公眾對“先照后證”改革的認知普遍存在兩種錯誤觀念：一種錯誤觀念為，辦理營業執照即可從事經營活動，是否再辦理后置審批已無所謂；另一種錯誤觀念為，此項改革“換湯不換藥”，效果不大。部分企業及公眾認為需要的審批事項仍然要辦理審批手續，并沒有精簡辦事流程，對企業的經營不會產生什么影響。部門協調配合稍顯不足。實施“先照后證”改革的涉及面廣，需要政府及交通、經信委、質監、安監、衛生、城管、住建等部門相互協調配合，形成工作合力，才能確保改革順利實施。從現在推進情況看，由于缺乏改革推進領導小組，缺乏統一的領導協調推進，導致改革還停留在各部門自行推進上，沒有形成統籌推進的良好工作態勢。

工商登記時行政審批制度中的重要一環，通過“先照后證”等改革舉措，直接破解了前置審批不清，證、照互相前置的循環困局，特別是工商登記前端開放，形成對后續審批許可的倒逼機制，推動各地及相關部門減少、下放和轉移登記相關領域的行政審批事項，改進審批方式，縮短審批時限等。在試點地區最明顯的體現在兩個方面：一方面是行政審批及登記前置審批事項大幅縮減。“先照后證”登記制度改革后，在一些地方的行政審批事項大幅縮減。另一方面則是準入環節審批效率大幅提升。

推動市場監管體制改革，厘清部門職責，減少監管“真空”。傳統監管模式下，部門之間責任邊界不清晰、智能交叉，是導致監管漏洞出現的主要原因。實行商事登記改革后，各試點地區確立的“準許可、誰監管”的原則，以地方法規、政府文件的形式進一步明確行業監管的責任，對于在某一行業從事經營活動的市場主體無論是否需要許可，無論是否領取營業執照，均由行業主管部門對其相關經營行為進行監管。行業監管原則建立了證照分離的監管制度，實現了從簡單的證照監管向經營行為監管的轉變，強化了對“有照無證”經營行為的監管力度。推動從“事前審批”向“事后監管”轉變，在現行市場主體準入體系中，工商登記是最后環節，是總閘門。對工商等級制度進行改革，特別是實行“先照后證”改革，工商不再代行前置審批審查事宜，各審批部門必須改變“坐等上門”的審批方式和“以批代管”的監管方式，實行主動監管。

此外，“先照后證”登記改革還直接帶動了信用信息平臺建設，有利于部門監管和建設社會誠信體系、企業信用體系。“先照后證”等級制度改革的一個配套工程就是要建立公共的商事主體信息公示平臺，集中商事主體的登記備案信息，許可審批信息，監管信息以及其他信用信息等，實現部門間的互通，也實現信息的社會公示。（作者單位為山西財經大學法學院）