我國(guó)商事登記制度“先照后證”改革的商法思考

“先證后照”即企業(yè)的設(shè)立或者經(jīng)營(yíng)范圍涉及前置許可的，需要先取得許可證或批準(zhǔn)文件，方向可向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。在我國(guó)原有的制度框架下，普通民眾要想創(chuàng)業(yè)需要跨越許多“門檻”，其中注冊(cè)資本制度和前置審批制度是最難逾越的“門檻”——要開(kāi)辦一家公司，首先要有足夠的資本，然后還要取得主管部門的行政許可證，才能到工商部門申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照。此種方式的缺點(diǎn)在于這種流程在順序上存在著一定的矛盾。市場(chǎng)主體在不具備主體資格的情況下，難以取得與之相關(guān)的經(jīng)營(yíng)資格。其次，部分行政許可門檻高，因?yàn)橐恍┲鞴懿块T只負(fù)責(zé)審批，不負(fù)責(zé)管理，這樣的實(shí)際狀況及市場(chǎng)監(jiān)管的需要抬高了審批許可的門檻，造成了許多經(jīng)營(yíng)者無(wú)證也無(wú)照的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。

“先照后證”，“照”是指工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照；“證”是指商事主體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)需要獲得相關(guān)許可審批的證明；“先”“后”則是涉及到營(yíng)業(yè)執(zhí)照取得與相關(guān)許可審批的順序問(wèn)題。所以，“先照后證”根據(jù)語(yǔ)義來(lái)講，就是指相關(guān)許可審批由前置程序改為后置程序。申請(qǐng)的人只要具備法律規(guī)定的商事主體資格可先拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，后取得需要相關(guān)許可審批的證明。可見(jiàn)，“先照后證”作為工商登記制度的一項(xiàng)改革措施，主要對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照與相關(guān)許可審批在“孰先孰后”的順序上作出了調(diào)整。

2013年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出了，改革的首要任務(wù)是工商登記制度的改革——采“先照后證”制而舍“先證后照”制；以認(rèn)繳登記制替代了注冊(cè)資本實(shí)繳登記制；工商登記的其他條件也予以適當(dāng)放寬。改革的目的在于降低“前置審批”與“注冊(cè)資本”這兩大門檻。此舉客觀上將對(duì)人們的創(chuàng)業(yè)積極性起到了極大的激發(fā)作用。“先照后證”的做法真正實(shí)現(xiàn)了降低市場(chǎng)主體準(zhǔn)入門檻的目的，當(dāng)創(chuàng)業(yè)者將要從事的是一般性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，其僅需在工商部門領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照；如果在一般性經(jīng)營(yíng)外還想經(jīng)營(yíng)涉及需許可方能經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)時(shí)，則需向工商部門提出針對(duì)性的申請(qǐng)?jiān)S可。同時(shí)，“先照后證”改革貫徹了鼓勵(lì)投資和企業(yè)促成的基本思想，體現(xiàn)了交易效率與交易安全的平衡關(guān)系重構(gòu)，也促進(jìn)了商事登記和相關(guān)制度深化改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

但是，社會(huì)公眾認(rèn)知普遍有誤。不管是企業(yè)還是普通公眾對(duì)“先照后證”改革的認(rèn)知普遍存在兩種錯(cuò)誤觀念：一種錯(cuò)誤觀念為，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是否再辦理后置審批已無(wú)所謂；另一種錯(cuò)誤觀念為，此項(xiàng)改革“換湯不換藥”，效果不大。部分企業(yè)及公眾認(rèn)為需要的審批事項(xiàng)仍然要辦理審批手續(xù)，并沒(méi)有精簡(jiǎn)辦事流程，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不會(huì)產(chǎn)生什么影響。部門協(xié)調(diào)配合稍顯不足。實(shí)施“先照后證”改革的涉及面廣，需要政府及交通、經(jīng)信委、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、衛(wèi)生、城管、住建等部門相互協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，才能確保改革順利實(shí)施。從現(xiàn)在推進(jìn)情況看，由于缺乏改革推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)，導(dǎo)致改革還停留在各部門自行推進(jìn)上，沒(méi)有形成統(tǒng)籌推進(jìn)的良好工作態(tài)勢(shì)。

工商登記時(shí)行政審批制度中的重要一環(huán)，通過(guò)“先照后證”等改革舉措，直接破解了前置審批不清，證、照互相前置的循環(huán)困局，特別是工商登記前端開(kāi)放，形成對(duì)后續(xù)審批許可的倒逼機(jī)制，推動(dòng)各地及相關(guān)部門減少、下放和轉(zhuǎn)移登記相關(guān)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，改進(jìn)審批方式，縮短審批時(shí)限等。在試點(diǎn)地區(qū)最明顯的體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是行政審批及登記前置審批事項(xiàng)大幅縮減。“先照后證”登記制度改革后，在一些地方的行政審批事項(xiàng)大幅縮減。另一方面則是準(zhǔn)入環(huán)節(jié)審批效率大幅提升。

推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，厘清部門職責(zé)，減少監(jiān)管“真空”。傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，部門之間責(zé)任邊界不清晰、智能交叉，是導(dǎo)致監(jiān)管漏洞出現(xiàn)的主要原因。實(shí)行商事登記改革后，各試點(diǎn)地區(qū)確立的“準(zhǔn)許可、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，以地方法規(guī)、政府文件的形式進(jìn)一步明確行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任，對(duì)于在某一行業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)主體無(wú)論是否需要許可，無(wú)論是否領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，均由行業(yè)主管部門對(duì)其相關(guān)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管原則建立了證照分離的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單的證照監(jiān)管向經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了對(duì)“有照無(wú)證”經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管力度。推動(dòng)從“事前審批”向“事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)行市場(chǎng)主體準(zhǔn)入體系中，工商登記是最后環(huán)節(jié)，是總閘門。對(duì)工商等級(jí)制度進(jìn)行改革，特別是實(shí)行“先照后證”改革，工商不再代行前置審批審查事宜，各審批部門必須改變“坐等上門”的審批方式和“以批代管”的監(jiān)管方式，實(shí)行主動(dòng)監(jiān)管。

此外，“先照后證”登記改革還直接帶動(dòng)了信用信息平臺(tái)建設(shè)，有利于部門監(jiān)管和建設(shè)社會(huì)誠(chéng)信體系、企業(yè)信用體系。“先照后證”等級(jí)制度改革的一個(gè)配套工程就是要建立公共的商事主體信息公示平臺(tái)，集中商事主體的登記備案信息，許可審批信息，監(jiān)管信息以及其他信用信息等，實(shí)現(xiàn)部門間的互通，也實(shí)現(xiàn)信息的社會(huì)公示。（作者單位為山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）