我國自然資源管理體制的新構建

一、我國自然管理體制概況

（一）體制發展與相關立法概況

中國的自然資源管理體制隨著我國經濟體制的變化而變化，大致經歷了三次改變：新中國成立之初到改革開放前的“集中統一的微觀企業式管理”，即國家按企業生產的產品和技術來建立產業經濟的管理部門，這些部門屬于政府部門，管理著企業的投入和產出，這是一種高度、集中、統一的自然資源管理體制；之后在改革開放二十多年來進入了微觀企業式和宏觀調控式的結合模式；在現階段，我國是社會主義市場經濟體制，建立的是一種集中高效的政企分開和政事分開的自然資源的管理模式和體制。 在20世紀80年代以前中國的資源管理都是單項的，經過一系列的變化和發展才逐步形成統一的管理體制。

（二）體制和職權模式

我國實行統一管理與分散管理相結合的自然資源管理體制。由國務院統一領導各個部門和地方各級人民政府的自然資源管理，縣級以上地方人民政府領導所屬的有關行政部門和下級人民政府的自然資源保護工作。在此種職權模式下，土地、礦產、海洋等這部分主要的國土資源由國土資源部進行管理，其他的自然資源則分部門進行分散管理，中央和地方分級管理。

二、我國自然資源管理體制存在的問題

（一）管理機構的名稱在立法上缺乏明確性

我國現行的自然資源管理法中并沒有明確規定各資源具體的管理機構的名稱，在立法上處于模糊狀態，例如，土地行政主管部門、草原資源行政主管部門、海洋資源行政主管部門等，這些都沒有明確具體的管理機構是哪個，致使公民在遇到問題時難以辨識具體的管理機構。因此，應在立法中明確具體的只能機構，使立法更具體化，更有指向性和針對性。

（二）部分資源仍未納入統一管理的范疇

1998年后，我國形成了自然資源的綜合管理體制，但并不是所有的自然資源都納入了綜合管理的范圍，仍有部分資源未納入統一管理的范疇。在我國，土地、礦產和海洋資源由國土資源部門統一進行管理，但除了土地資源、礦產資源和海洋資源外，水資源、森林資源、漁業資源等同屬于國土資源，由此可見，我國國土資源管理并不是真正意義上的綜合管理。其次，關于水資源的管理還是部門分割式的管理，進行水資源管理的部門有水利部門、建設部門、農業部門、交通部門、旅游部門、林業部門和環保部門，這些部門都對水資源的管理問題有所涉及。因此，對水資源和其他一些自然資源還未進行統一的管理。

（三）不同資源管理機構之間職能重復或交叉

各資源管理機構自行設計其運行模式，相互之間缺少溝通與協作，加之公民的參與度不高，使資源管理機構之間存在職能重復與交叉問題。主要體現在其監測職能和保護職能。就水質監測來說，水利部的水資源水文司具有水質監測的職能，國家環保總局也具有水質監測的職能，兩機構在水質檢測上存在職能重復。其次，國家環保總局對濕地、森林、風景名勝區等具有保護職能，但林業局也有此功能，兩者在保護職能上又存在著交叉。職能上的重復和交叉會造成國家資源的浪費，也使得資源得不到更好的開發和利用，容易出現各機構間互相推諉的現象。

三、我國自然資源管理體制的新構建

針對我國自然資源管理體制中存在的一系列問題，有必要對其管理體制進行完善和發展，使其更適應我國經濟社會的發展。

（一）進一步強化資源綜合管理機制

我國目前統一管理的體制還未真正實現，針對上述問題，可供選擇的有兩種方案，一是把所有的自然資源交由一個部門統一管理，二是建立統一管理與分散管理相結合的模式。把所有的自然資源交給一個部門管理未免體系過于龐大，會導致資源的浪費和管理上的力不從心。因此，綜合我國國情來看，更適合第二種方案。具體而言，可以建立一個資源委員會這樣的機構，來協調各部門之間的職責、功能劃分，消除機構各自為政的弊端，可以與各資源管理機構之間進行溝通與協商，減少各機構間職能的重復與交叉現象。

（二）處理好中央和地方的關系

正確處理好中央和地方的關系要實行中央和地方分級管理。對于屬于全民所有的自然資源，由中央統一進行管理，同時要發揮地方的積極性，有些自然資源具有地方屬性，由地方政府進行管理更加有利于自然資源的開發、利用和保護。既有相互統一的地方又有分散管理的特點，以此來實現對自然資源的高效管理。[1]在對資源實現系統化的管理中，資源管理的屬地化是發展的一個必然趨勢，應按照市場經濟發展的內在要求，對各級政府在資源的管理方面的權利和自能進行一個合理的劃分，使全部資源都能夠劃入管理的范疇，同時減少對資源的不恰當的管理和利用。[2]

（三）及時修訂各單行資源法律、法規

在實踐中出現的這些問題主要還是因為法律不夠完善的原因，因此，要進一步完善有關資源管理方面的法律法規。具體而言包括：對不同效力層次立法中沖突的法律法規進行清理，包括中央的地方的：其次，對單行法中對自然資源管理不明確的地方進行具體化的規定，對其中管理機構間職能的重復進行清理和重新規定。最為重要的是要通過立法對各自然資源的管理機構名稱進行立法上的確定，使公民和行政相對人的權利得到更好的救濟?？傊匀毁Y源的管理體制是涉及多方面因素，但法律的的保障無疑是其改革的一個重要因素。（作者單位為西北政法大學經濟法學院）

注釋：

[1]中央編辦二司課題組：《關于完善自然資源管理體制的初步思考》，第31頁。

[2]孟慶瑜、劉武朝：《自然資源法基本問題研究》，第203頁。