我國北方地區城市供熱行業存在的問題及供熱體制改革思路

供熱設施是北方寒冷地區城市重要基礎設施之一，是城市公共事業的重要組成部分，也是城市居民冬季生產生活的基本需要，對城市經濟社會全面發展具有重要意義。但是供熱行業具有著寡頭壟斷的特性，這與其他具有自然壟斷性質的城市公用事業行業有著顯著不同。因此，政府應加強城市供熱管理體制改革，合理利用其寡頭壟斷的特性，促進市場化進程，使社會福利達到最大化。

一、我國北方地區城市供熱行業存在的問題

（一） 傳統供熱福利制遺留問題

我國長期實施的是供暖福利制度，長期以往，居民很難形成熱的商品化概念，也就是說沒有一套符合市場經濟規律的，科學合理的供熱價格體系以及熱費收繳的制度和辦法。近年來，隨著企事業單位改革深化和房屋產權私有化政策的落實，城鎮 80%以上的住宅的產權以交由居民個人所有。住房二級市場放開后，許多原有的單位住房已經不再由原單位職工所有或使用。而人事制度改革后，勞動力在各經濟實體間自由流動的許可，也使很多已經于原單位解除人事關系的員工可以繼續居住在原體制下福利分配的住房。種種現象都說明，福利制下單位統一支付采暖費不合時宜。此外，還有一些經營效益較差，處于虧損重組甚至倒閉的單位，已經無力支付職工的供熱費用，而職工自身也沒有替代的支付能力。 此外，我國的現有的大部分供暖建筑采用的供熱系統是垂直單管串聯式供熱方式，只能以每棟樓為一個最小供熱單位進行獨立供熱。這種方式將享受供熱服務的用戶牢牢捆綁在一起。同一居民樓內的居民的經濟狀況有所差別，相應的供熱支付能力也不盡相同，加上一些由于種種原因而導致的無人居住的空置房屋，在費用的繳納上很難獲得用戶的統一。供熱單位是和作為一個整體的單位或者物業公司簽訂合同的，由于這種計費方式的制約，當出現欠費現象不方便向個人追繳，如果停止供熱，就會牽連到那些按時繳納供熱費用的用戶，造成“一家欠費，全樓株連”的現象，而如果正常供熱，“搭車蹭熱”的現象就不可避免，不僅會對供熱企業帶來一定的損失，還會給本來正常繳費起到負面的示范效應。采暖地區熱費收繳的困難正式由這種用熱主體脫離繳費主體的供熱福利制導致的。供暖費用存在最多問題的是東北和西北地區。供熱企業由于無法全額收繳采暖費，資金鏈緊張，導致不僅缺少不能賒購交易的煤炭等生產原料，更無力保養供熱設備，供熱質量的下降，影響到熱用戶的生活，引起不滿和投訴，在信息不對稱的情況下，這種對立的情緒造成用戶與企業之間存在著偏見，繳費問題還將在一段時期內困擾供熱行業的發展。

（二） 城鎮供熱行業改革滯后，缺乏競爭機制，服務質量較低

供熱行業在我國不僅具有寡頭壟斷性質，而且問題還在于其具有行政壟斷性。由于熱電廠和供熱公司長期以來大部分都是由政府投資建設、財政補貼運營的，大多隸屬于當地政府。企業的生產經營，尤其是涉及較大的投資和經營活動一般由政府安排，企業缺乏真正的自主經營決策權。供熱公司的壟斷性經營使企業缺乏激勵機制和創新意識，嚴重制約了企業經營管理效率的提高。并且政府對于供熱企業的財政補貼容易助長企業的依賴心理，也掩蓋了企業在管理上存在的一些問題。這種行政壟斷性也阻礙了愿意投資城鎮供熱的民營和外資進入這個行業，進一步造成供熱成本居高不下，加重了居民和政府的負擔。對政府而言，對供熱企業進行改革所可能對社會穩定造成的沖擊也是考量的重要部分，國有企業又是政府實現其意志的主要承擔者，這兩種情況使得政府不愿觸碰改革的底線，而選擇加大行政成本的投入，這種嚴重的短期行為，也一定程度上擾亂了供熱行業的發展。

（三） 現行的采暖收費制度不合理

我國采用住宅中水、電、煤氣等由供需雙方直接交易的計量收費方式，而現行的采暖費用收繳標準的計算基礎卻一般是建筑面積或者使用面積。這種采暖收費方式存在兩方面的缺陷：第一，這種不能反映供熱質量的計量方法不能代表用戶實際享受供熱這一商品的實際價值量。由于我國目前的供熱系統具有溫度不可調控性，有的居民只能享受到18℃的服務，卻要負擔與享受 22℃的供暖服務的用戶相同的費用，無疑，這種計價方式有失公平；第二，按使用面積收取的熱費與熱量消耗無關，這種熱費與熱耗相脫節的買賣關系，使采暖用戶缺乏節能的意識和積極性。由于目前大多數室內采暖系統溫度調控功能缺乏，外網也無法適應動態調節，使得用戶不能根據自身實際需要對室溫自行調節，因而當室內溫度較高時，通常只能通過開窗散熱方式進行調節，導致熱量無端損失。保溫隔熱和氣密性差的建筑熱量的浪費也會加劇

（四） 熱改設備及舊樓改造成本過高

供熱行業的發展方向是逐步向更高服務質量以及環保節能靠攏，而分戶計量工作是實現熱改的重要手段，除去技術層面問題，在實施上也面臨著很難推廣的尷尬局面。一方面，是由于現有的計量分戶用熱量的設備成本高昂，且無法保障使用年限。另一方面，分戶計量對既有供暖建筑的改造也是相當大的一部分工作，傳統的供熱系統并不是以戶為計量單位進行獨立供暖，而是利用串聯的方式，以樓內垂直分布的房間，從頂層到底層捆綁成一個整體，這種供熱方式下單個用戶的利益可能會用受到其他串聯系統內用戶的干擾而受損。如果想要實現分戶計量，那么就要改變以往傳統的串聯式的循環系統，將并聯式的水平設計替代現有的垂直設計，這是必須要對就有供暖建筑進行大手術。這項工作不僅復雜，耗資巨大，需要挨家挨戶逐個進行房屋改造，會干擾到用戶的正常生活，且大多數的房屋都經過私人裝修改造，先不論房屋所有者的抵觸情緒，單從成本作為考量，成本難以收回，代價過高。

二、城市供熱行業體制改革的思路

從國外和國內一些城市供的熱市場化改革實踐中可以看出，城市供熱市場化改革主要集中在城市供熱管理體制改革、供熱計費、供熱企業體制改革及拓寬供熱設施建設資金渠道等方面。我國北方城市供熱行業體制改革可以從以下幾個方面著手。

（一）改革城市供熱管理體制

要切實轉變政府管理職能，改進和加強供熱行業管理。行業主管部門的主要職責應是制定市場規則，創造公開、公平的競爭環境，加強市場監管，規范市場行為。政府不能包辦一切，著重加強自己的監督和管理職能。基礎設施行業的運營完全可以市場化和商業化，，政府可以制定地方國資委來履行供熱行業國有資本出資人職責，以克服全部國有資本情況下運營僵化和效率低下的缺點。一方面，政府作為維護社會公正和群眾利益的代表，肩負維護全體居民福利的重大責任，體現政府應有的服務職能；另一方面，供熱行業的運營模式要完全按照市場化的企業來運行，由于供熱服務的準公共物品性質，政府在供熱定價上要給予一定的指導和限制，或者引入價格制定聽證會制度。總之，市場能發揮作用的地方，政府就大膽放手來讓市場去解決，政府應騰出手來著重管好自己應發揮作用的領域。

（二）進一步完善和推廣城市供熱保障金制度

城市供熱收費體制改革基本完成，實現了變“暗補”為“明補”，實現了供熱商品化。各級政府、事業單位以及部分企業員工都享受到了供熱補貼帶來的利益。但是隨著供熱收費價格的不斷上升，城市低收入家庭的負擔越來越重，影響到了基本生活。因此，政府在供熱體制改革中應進一步完善和推廣供暖保障金制度。根據城市低收入群體的實際情況，不斷調整補貼范圍，對困難家庭采暖實行保障。為解決低收入困難家庭的采暖問題，政府應每年從財政拿出專項資金為特困戶和困難企業職工支付或墊付采暖費。為了使供暖保障金制度能夠切實可行，達到補貼城市低收入群體生活保障的預期目的，政府應建立財政供熱專項調節資金，完善承擔低收入困難群體采暖費補貼的相關規定。

（三）建立合理的供熱收費模式

從國外供熱改革的過程來看，熱費收繳辦法大都經過兩個階段：一是按建筑面積收費；二是按用熱量收費，也就是計量收費。在計量收費中，明確提出熱價分為固定費用和浮動費用，并考慮推行兩步收費制。按熱能計量收費是供熱行業發展的必然趨勢，也是節能減排的必然要求。以前的存量供熱設施應逐步進行技術改造，通過可行的技術措施使之變為按熱能消耗計量收費。這在北方很多城市如北京、天津等已經有了很好的經驗，可以逐步在新疆城市中推廣。新建筑供熱一律采用按熱量使用收費這一先進的計費模式。當然，在轉變收費模式時會有很多困難，特別是存量建筑供熱改造面臨大量的改造費用，這些費用要在用戶和供熱企業中進行合理的分攤。

（四）建立多元化的城市供熱投融資體制

本著“誰出資、誰受益、誰承擔風險”的原則，加快培育城市供熱行業的投融資市場，逐步由政府主導型投融資模式，轉向在政府政策引導下企業、社會資本和外資共同參與投資的有序競爭格局。積極推行和探索BOT、TOT、PPP等創新項目融資方式，穩步擴大債券融資、信托計劃融資以及股票發行上市，提高資本市場融資能力，拓寬融資渠道。同時應該借鑒發達國家市政公用設施投資開發基金的成功經驗，組建城市供熱產業投資基金，徹底緩解城市供熱事業持續、穩定發展中的融資瓶頸問題，這對滿足城市供熱設施建設的巨大資金需求更是意義深遠。通過投融資體制改革，最終實現城市供熱行業政企分開、政事分開，使供熱企業成為符合現代企業制度要求的市場主體，建立起適應社會主義市場經濟發展需要的競爭機制、企業經營機制，使城市供熱事業逐步走上良性循環和可持續發展軌道。

近年來，各地經濟迅猛發展尤其是西北地區，城市化進程加快，這對于城市供熱提出了更高的要求。因此，探索符合社會主義市場經濟發展規律、符合本地區特點和當前城市供熱行業發展特點的供熱體制，具有十分重要的現實意義。（作者單位為新疆天富能源股份有限公司供熱分公司）