我國(guó)信訪制度的功能變遷研究

所謂“信訪制度功能變遷”，就是指因制度環(huán)境變化使其功能體系中的主導(dǎo)功能發(fā)生位移現(xiàn)象，即那些原本不重要的制度功能變得重要起來(lái)，而重要的功能卻變得無(wú)關(guān)緊要，進(jìn)而產(chǎn)生一定的政治后果。事實(shí)上，在信訪制度創(chuàng)建初期，人們對(duì)其功能的猜想并非在運(yùn)行過(guò)程中得到驗(yàn)證或?qū)崿F(xiàn)，相反會(huì)存在功能錯(cuò)位、變遷等諸多現(xiàn)象。本文主要對(duì)信訪制度功能變遷的表現(xiàn)以及功能重構(gòu)的路徑進(jìn)行研究，以期推動(dòng)我國(guó)信訪制度的改革。

一、我國(guó)信訪制度功能變遷的具體表現(xiàn)

1.政治約束功能占據(jù)主導(dǎo)地位

信訪作為一種約束機(jī)制，其通過(guò)賦予群眾基本權(quán)利來(lái)監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力的行使情況。信訪制度在建立之初是以反官僚主義與群眾動(dòng)員為主導(dǎo)性功能的，但自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，因而信訪事件也日漸增多。鑒于此，國(guó)家制定了很多整治性措施，比如規(guī)定集體訪、越級(jí)訪，明確基層信訪工作制度、監(jiān)控制度和行政制度等。這些都將成為緩解信訪矛盾以及禁止越級(jí)上訪的不竭動(dòng)力。隨著信訪制度的不斷發(fā)展和演變，其政治約束功能逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，主要包括預(yù)防突發(fā)性事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高政治業(yè)績(jī)等，原先的反官僚主義、群眾動(dòng)員等功能則居于次要地位。

2.交流溝通功能有待加強(qiáng)

信訪制度不僅是維系社會(huì)群眾與國(guó)家機(jī)關(guān)的必要橋梁，而且也是黨和政府對(duì)其功能的重要期許。1951年，毛澤東也曾公文批示將信訪描述為“黨和政府用來(lái)加強(qiáng)與人民群眾溝通的一種便捷方法”。毋庸置疑，信訪制度在新中國(guó)成立初期發(fā)揮其交流溝通的功能。通過(guò)實(shí)施這項(xiàng)制度，政府掌握了大量的統(tǒng)治信息，并向社會(huì)cUjxzRfX4pxmBJyNCvHt9lQwxDTu+lIb65IoA+oyPKA=傳遞了有效的政策信息。但是，隨著信訪部門的工作量增多以及網(wǎng)絡(luò)化操作不斷更新，那些瑣碎的信訪材料形不成科學(xué)的統(tǒng)治信息，加之人員溝通交流有待加強(qiáng)，所以政策信息傳達(dá)率不高。因此，信訪人更偏愛(ài)于不走“尋常路”，于是，纏訪、越訪、集體訪則成為信訪途中一道“亮麗的風(fēng)景”。

3.權(quán)利救濟(jì)是重要目的

權(quán)利救濟(jì)是當(dāng)前信訪工作中的一個(gè)重難點(diǎn)。僅從我國(guó)憲法及《信訪條例》而言，信訪制度所具有的權(quán)利救濟(jì)特點(diǎn)和功能并不明確。而從行政、司法及信訪制度的預(yù)測(cè)功能角度，權(quán)利救濟(jì)應(yīng)由法律訴訟、行政復(fù)議等來(lái)共同承擔(dān)。然而，當(dāng)前的信訪制度因賦予較高的救濟(jì)期許，所以大部分信訪都會(huì)或多或少地波及救濟(jì)問(wèn)題，其中有些上訪案件就出現(xiàn)重復(fù)上訪或涉法信訪的現(xiàn)象。信訪人或不懂得如何借助法律武器來(lái)保障自身權(quán)益，或認(rèn)為法院訴訟耗時(shí)而耗財(cái)。因此，信訪的優(yōu)勢(shì)就得以體現(xiàn)，即門檻低、流程簡(jiǎn)單、成本不高。我國(guó)信訪制度應(yīng)充分發(fā)揮其權(quán)利救濟(jì)的功能。

二、我國(guó)信訪制度功能重構(gòu)路徑

1.實(shí)現(xiàn)信訪制度社會(huì)化參與

實(shí)現(xiàn)信訪制度社會(huì)化參與，需要廣大人民的監(jiān)督。首先，要完善信訪聽(tīng)證制度。在確立信訪程序過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)引入聽(tīng)證環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮其重要作用，使信訪與聽(tīng)證進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，聽(tīng)證也是削弱信訪人對(duì)上訪機(jī)構(gòu)產(chǎn)生抱怨或抵觸心理的主要渠道。其次，要健全信訪代理制度。可以引入人大代表、社會(huì)團(tuán)體、律師以及政協(xié)委員等進(jìn)入信訪部門，向廣大民眾提供基本的法律咨詢，并為他們量身代言、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)等。這樣一來(lái)，不僅有利于化解基層矛盾和糾紛，而且還能促使民眾廣泛參與，進(jìn)而為制定政策、匯聚民情等奠定基礎(chǔ)。再者，要建立決策評(píng)估制度。其集中反映在政府對(duì)重大項(xiàng)目做出決策之前，通過(guò)采用聽(tīng)證會(huì)或公示等諸多方式來(lái)評(píng)估信訪的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，認(rèn)真聽(tīng)取民眾的合理化建議，并將之滲透到民主決策中。

2.不斷更新政府的執(zhí)政理念

我國(guó)政府應(yīng)堅(jiān)持“人本、善治”的理念，努力創(chuàng)建責(zé)任型政府、服務(wù)型政府，全心全意為廣大人民服務(wù)。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)制度化改革，建立起經(jīng)濟(jì)利益新格局；深化政治體制化改革，加快實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、民主法制健全和政府廉潔執(zhí)政等重要目標(biāo)，從根本上減少利益矛盾，緩解社會(huì)矛盾。可見(jiàn)，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)政治制度化改革背景下，我國(guó)信訪制度功能重構(gòu)將眾望所歸，并且具備多種有條件。但是，信訪制度的完善也必須遵循社會(huì)化要求，均衡各方利益、權(quán)力，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)協(xié)作。

3.加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)

在信訪機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)自上而下地改革考核機(jī)制、權(quán)力授予機(jī)制等，通過(guò)采用不同的革新手段或方式，并且樹(shù)立其機(jī)構(gòu)權(quán)威性，明確法律地位以及法定職權(quán)。比如，信訪機(jī)構(gòu)必須具備一定的行政效力，對(duì)群眾所上訪的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查與取證；督促責(zé)任部門對(duì)調(diào)查事項(xiàng)予以辦理，將最后的處理結(jié)果匯報(bào)給上級(jí)單位，經(jīng)批準(zhǔn)以后公布于社會(huì)。此外，在法律保障方面，要明確信訪機(jī)構(gòu)的工作權(quán)利、辦事程序和解決辦法；定性信訪行為，并使之有法可依；基于信訪問(wèn)題根源（如決策失誤或貪污腐敗等），追究法律責(zé)任。在制度操作方面，要制定“人大專員”制度，處理成因各異的信訪案件，從而更好地使信訪機(jī)構(gòu)履行職能。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度安排，其與我國(guó)政治文化、制度建設(shè)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益矛盾等有著密切的聯(lián)系。因此，必須實(shí)現(xiàn)信訪制度社會(huì)化參與，不斷更新政府的執(zhí)政理念，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。

（作者單位：陜西鐵路工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院道橋工程系）