我國的法官員額制改革問題探究

摘要：法官員額制是司法改革的重要內容，其具有精簡法官隊伍、突出法院審判核心職能、提高司法效率與公信力等功能，但在改革推進過程中，一些特有的中國化問題一度使其陷入困境，分析并探究解決這些問題的方法則是推進法官員額制改革順利進行并發揮作用的應有之義。

關鍵詞：法官員額制 司法改革 司法效率

一、問題的提出

在我國法治化建設的進程中，司法改革可謂重中之重的一環，本輪司法改革的基本目標是：通過制度優化來吸引和留住優秀的法律人才，并以此為契機逐步完成司法資源的合理配置，使得一線的法律審判權集中于優秀的法律工作者手中，從而提升司法公信力、加強法院權威，最終實現“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。由此可見，如何將優秀法官合理的推到審判一線甚為關鍵。然而，一個與之相反的事實卻是：法官員額制按計劃如火如荼的展開，法律人才們并不是像預計那樣競相涌入法院系統，反而出現不少法官離職的現象，且離職的大多并非那些不適者、平庸者，而是年富力強的優秀法官。分析這一現象出現的原因，一定是多層面的，但其更折射出當前我國司法改革背景下法官員額制改革存在的一些問題。

二、法官員額制的中國問題

法官員額制改革是一項牽一發而動全身的工程，實施起來無疑會遇到很多困難，既有來自法院系統內部的制度性困境也有其他層面的困難，而對于其所處困境的分析正是解決問題的前提條件。目前我國法院工作人員總數在三十三萬人左右，從事一線審判工作的法官大概占到總數的百分之七十，相比日前我國一些地方試點方案百分之三十幾的計劃，我國的法官隊伍將實現大瘦身。當然，我國法官隊伍的構成是及其復雜的，并非單純幾個數字便可以說明問題，想要分析并解決目前我國法官員額制改革所面臨的種種困境，還需要從法官的人員構成、工作分工、管理模式等方面入手分析。

（1）法官管理的行政化傾向。我國自古以來對法院的定位就與行政機關相模糊，對于法官的管理也難免帶有行政化色彩，突出表現于法院在編的工作人員無論其工作性質與特點，都統一納在行政體系之中，且法官按照相應的行政等級來確定工資以及福利待遇，這樣一個典型的等級式的行政管理模式，并不利于法官們內心深處樹立自己并不同于普通行政人員的意識，從而不利于法官隊伍的良性發展。

通過分析可知，對法官的行政化管理與司法的特點并不相符，行政機關工作講求的是上情下達，追求的是效率與執行力，司法機關的工作要求顯然與之不同。司法工作的重點在于親歷性，法官獨立判案，而不受其他案外因素的影響，這樣作出的判決對于當事人以及社會大眾才更有說服力與公信力。另外，法官的行政化管理也給在審判一線的法官增添了不少非審判性的工作任務，一定程度上影響了他們的工作時間與精力，這在目前我國法官面臨巨大的案件審判壓力的情況下不得不說是一個不小的弊端。對于法官的行政化管理可以說是我國長久以來的官僚化的一種實踐方式，不可能因為現在的法官員額制改革而完全摒棄，但是卻可以成為一個向著打造專業化、精英化模式的管理模式變革的契機，對于法官的行政化管理具有消解作用。

（2）法官職業保障制度不足。法官員額制改革背景下許多優秀法官的“離職”現象出現的重要原因之一就是法官職業保障制度的不足，這主要體現在以下三個方面：首先是法官的職業地位保障問題，我國憲法規定人民法院依法獨立行使審判權，但是法院及法官依法獨立審判的制度保障不足，原因在于司法地方化的影響。目前法院工作人員的任命受制于地方政府，法官的管理體制為地方政府主管，上級法院協管，事實上法官甚至可以被地方政府調動與撤換，且法院的財政來源為地方政府，這就使得地方政府對于法院的管理具有絕對的話語權，法官的職業地位因此而保障不足。其次是法官的職業權力保障問題，這主要表現在我國規定了法院獨立而沒有規定法官獨立，而由于司法的行政化使得法官在判案過程中依然不免受到來自上級等方面的影響，無法完全獨立作出判決。另外，我國仍然存在審判委員會操控案件審判結果以及上級法官對下級法官進行一定的“工作指導”等現象，這就違背了司法審判的“親歷性”要求，可見，進入法官員額的法官依法獨立行使審判權而不受外界不合理影響的任務依然任重而道遠。最后是法官的職業收入保障問題，目前我國法官的工資標準是參照公務員標準執行，這并不是符合法律職業特點的薪酬制度，因為司法審判的專業性要求法官的職業能力與職業素養等均高于普通公務員，且很多其他法律執業人的收入遠遠高于法官的收入，這就很容易造成優秀法官的流失以及部分法官在面對金錢的誘惑時不能嚴守底線而收受賄賂，從而造成枉法裁判的惡果。

（3）法官依法獨立行使審判權面臨困境。受司法行政化與司法地方化的影響，我國法官依法獨立行使審判權的制度保障依然不健全，而我國此次法官員額制改革的背景是司法改革，司法改革所針對的主要情況就是司法行政化與地方化。我國的司法行政化突出表現在法院、法官不能完全獨立，即下級法院常常受上級法院的干預，法官受審判委員會強權的控制，這就使得主審法官在辦案之時不能完全按照自己的意志進行判斷，而法官責任制的追究又與之相矛盾，這在很多時候會令法官的判案工作陷入進退兩難的境地；司法權的地方化則是司法權行使過程中受到來自地方政府不同程度的影響與制約，根源在于實踐中對法院的定位模糊，很多時候類似于地方政府下的行政機關，且法院的人、財、物統一由地方政府統籌，這就極易加劇司法地方化，法官不止有“法律”這一上司，還受制于自己的“行政領導”，導致無法獨立行使司法權。

（4）法官隊伍建設不足與人才流失。相較很多法治化程度高的國家，我國的法官隊伍建設相對落后，原因在于過去我國一度對法律這一職業的專業特殊性重視度不高，直接導致選拔法官的門檻較低，直到現在，很多偏遠地區的法官缺乏法學專業背景，甚至不具備一定的法律思維與判斷能力。我國法官隊伍人員構成的復雜性，直接影響著精英化、專業化、現代化的法官職業建設。一個優秀的法官，除了具備專業的法學知識與過硬的辦案能力外，良好的職業操守也不可或缺，這也是我國法官隊伍建設中的另一問題所在。法官職業操守不夠理想具體表現在個別法官收受當事人的賄賂，枉法裁判以及一些法官本身就對自己要求過低、品行不正，這統統反應出我國法官隊伍建設的漏洞，因此加強法官專業知識與工作能力的同時，也應對法官的職業操守提出更高的要求。此外，與法官隊伍建設不足并存的是法官隊伍的人才流失問題，法官員額制改革背景下，很多優秀法官轉行去做律師或是法務，出現這一現象的原因可能有：法官工資水平與待遇和實際工作量不匹配，薪水水平遠遠低于很多優秀律師；法官面臨向非審判崗位的轉變；法官由于獨立行使審判權受限而大大降低了職業榮譽感等。這些都一定程度上導致法官隊伍人才的流失，而法官員額制改革的初衷是將優秀的法官集中于審判一線，因此如何解決法官離職這一問題就顯得至關重要。

（5）配套措施的缺乏與來自法院系統內部的阻力。此次法官員額制改革在具體操作層面上是要實現法官隊伍的精簡，問題是那些已經取得審判權的法官們被迫脫離審判一線后該何去何從。首先這對于曾經在審判崗位的法官們心理上無疑是個巨大的打擊，其次是他們很有可能無法適應法院的其他崗位而選擇離職，這對于法院來說更是加劇了人才的流失。法官員額制改革面臨的另一個難題是在法院擔任領導的人員的職務問題以及是否應當納入法官的員額之中，由于法官員額制改革必將削弱法院領導的權力，所以是否將目前在法院擔任領導職務而不具備審判能力的人員納入法官員額中是個值得探討的問題，否則個別非專業出身的法院領導很有可能成為本次法官員額制改革的阻力，甚至是整個司法改革的阻力。

三、司法改革境遇下法官員額制的建構與完善

（1）法官員額制的價值尺度與原則。首先，法官員額制的構建與完善需要堅持國外經驗借鑒與中國國情相結合的原則。國外有一些先進的制度設計固然值得我國借鑒，但是由于國外大多秉承法官隊伍少而精的理念，很少有像是我國如此的需要精簡法官隊伍的情況，況且我國有著特殊的國情，因此需要因地制宜的來推行我國的法官員額制改革。其次，針對我國特殊且較為復雜的國情，改革過程中則應格外注意我國不同區域內的司法環境與狀況。各個地區由于經濟水平與教育水平的差異，直接導致法官隊伍建設差距甚遠，因此，切不可一刀切的推行改革，應充分考慮各個地區推行法官員額制改革所面臨的具體司法困境，單純通過一個試點方案來指導全國的法官員額制改革的道路是根本行不通的。最后，法官員額制改革還應堅持頂層設計與公眾參與的原則。本次改革采取的是頂層設計的方式，這充分體現著來自中央的高度重視，但是一個很現實的問題卻是：由于在一開始試點方案設計過程中公眾參與度不高，方案在推行過程中遭到很多來自公眾的質疑與不理解，試點工作一度進入瓶頸?？梢娪捎谌狈姀V泛的討論，這種頂層設計、秘而不宣的先行方案的推行有著先天不足，不利于利用集體智慧來推動改革的順利進行。

（2）確定法官員額數量應考慮的因素。我們一般都認為法官員額數量的確定應當是法院的年審判總工作量除以單位法官可以承受并很好完成的審判工作量，這個固定的公式可以說是法官員額數量計算的最后關鍵一步。因此，分析影響法院年審判工作總量以及單個法官工作量的因素就顯得尤為重要。一是法院年接收案件數量，毋庸置疑這是判斷其年審判總量的一個重要標準。當前我國法院普遍面臨案件激增的情況，當然由于受人口分布、經濟發展水平等因素的影響，各個法院的年接收案件數量還是存在著不小的差異，所以也不可一概而論，應當盡量精確統計各個法院的年接收案件數量。另外，不同類型的案件對于法院來說審判工作量也不同，尤其一些復雜、疑難的特殊案件是應當額外特別計算的。 二是當地的經濟發展水平，這尤其與該法院所接收的民商類經濟糾紛數量以及涉外商事糾紛的數量呈正相關關系。由于我國地區間發展的不平衡導致各個地方經濟水平差異懸殊，經濟發達地區的商事交易頻繁、標的額偏大、法律關系復雜，法院則會收到更多疑難的復雜案件，這意味著不僅是案件數量上的增多，還有審判難度的增大，也就大大加重了法院的工作量。三是法院級別，法院級別不同，對法官的要求也不同。當前我國的司法實踐中，案件中的絕大多數都是由基層法院審判，部分案件由中院審判，因此法官員額的數量應當向基層法院以及中院偏重，在法官的選拔中多注重實務型法官的入額。而省高院與最高院是站在全局角度對省內以及全國的司法事務進行統籌指導，對法官的法律知識能力要求很高，因此應當更注重研究型人才的選拔。四是關于入額法官的具體職責。毋庸置疑，法官的具體工作內容與職責會影響其工作量的大小，而按照內容的重要程度將法官職責分類，即可以是核心審判職責與輔助性審判職責。我們認為，法官員額制改革背景下，法官應只負責核心審判工作，即認定事實、適用法律、形成判決，其他服務于審判的輔助性工作則交予法官助理、書記員等法院工作人員完成。

（3）具體法官員額的確定方法。綜合考慮，以法官審判量為中心來確定法官員額的數量是相對科學的方式，其應遵循這樣的公式：

法官員額數量=法院年工作量÷單位法官的年合理審判量

單位法官年合理審判量=單位法官的年純工作時間÷法官完成單位案件核心審判所需時間

單位法官的年純工作時間=（365天-法定節假日時間-法官因年休、出差、培訓等事務不能工作的時間）×法官每天的工作時間

這樣的方法肯定還是存在一定缺陷的，比如，法官完成單位案件核心審判所需時間的確定具有不小的難度，這與法官的工作能力與職業素質、各個地方司法習慣、案件的類型與復雜程度等都息息相關，因此，法官完成單位案件核心審判所需時間的確定需要大量的實地調研工作，在此基礎上確定的數值才會盡可能的接近實際情況并符合期待。當然，通過以上公式所得出的數值只是一個標準值，具體的法官員額數量應保持在這個標準值上下的一定比例里，是允許存在一定浮動的，也為日后訴訟案件的增長保有余量。

（4）司法輔助人員數量的合理分配。一個配置合理的員額制度中，法官助理、書記員、司法警察都不應該遠遠低于法官的比例，這是因為，審判人員的配置一定程度上與法官的審判效率成正比，配置越充分合理，法官的審判效率越高，反之則越低。因此從數量上來講，司法輔助人員是應當高于法官數量，這樣更符合司法規律，也凸顯了法官的職業定位，即法官只負責案件的核心審判部分，其他實務性、輔助性工作均由司法輔助人員完成，這樣的分工明確有利于充分提高司法效率，緩解法院日增的案件壓力。

當然，法官員額制的架構不是一蹴而就的，其良好的運行還需要相應的配套措施的建立，例如合理的法官管理制度與法官職業保障制度，這都是值得探究的問題。只有這些方方面面的配套推行與完善，法官員額制改革才會日益實現我們期待的價值。

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作者簡介：王郭婷（1992-4），女，漢，河南安陽人，中南財經政法大學法學院2015級碩士研究生，訴訟法專業，研究方向：刑事訴訟法

（作者單位：中南財經政法大學法學院）